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PPP巨災保險典型模式

發布日期:2018-05-25來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

    十年前,汶川經歷了八級大地震,近七萬同胞罹難,直接經濟損失高達8452億元。但是地震天不塌,大災有大愛,全國人民眾志成城,抗震救災,今日的災區早已新城拔地起,廢墟換新顏。十年過去了,撫今追昔,不禁讓人感慨萬千。巨災作為不可抗力因素,從未遠離我們,能否建立一個完整的巨災保險制度,發揮保險作為風險管理重要工具的功能,做到災前預防、災時預警、災后補償,是一個值得探索的重要問題。

   坦率地說,十年來,中國巨災保險制度在探索中不斷前行,各地陸續開展了不同形式的有益嘗試。比如2012年初,云南保監局、云南省地震局、云南財經大學和誠泰保險股份有限公司等單位共同開展了地震險課題研究,并將研究報告《云南地震保險制度構建及實施研究》上報中國地震局。2015年8月20日,全國首個政策性農房地震保險試點在大理正式啟動,云南大理州政策性地震指數保險落地,誠泰財產保險股份有限公司為主承包人,中國財產再保險有限公司為首席再保人,試點期3年。2016年云南“5.18地震”后3個工作日內,主承保人誠泰財產保險股份有限公司完成 2800 萬元賠款,之后一周,2178.4 萬元理賠資金就撥付至受損最嚴重的云龍縣。大理州政策性地震指數保險在試點期內共完成3次理賠,累計賠付 6353.76 萬元,惠及群眾15049戶。其中,重建2073戶,戶均增加資金1.4至2.5萬元;修繕加固12976 戶,戶均增加資金0.1至0.2萬元,財政資金杠桿放大效應高達15.6倍。再比如2015年4月,45家財產保險公司組成的中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體宣告正式成立,2016年7月1日,中國城鄉居民住宅地震巨災保險產品全面銷售,標志著我國城鄉居民住宅地震巨災保險制度正式落地。截至2017年8月,中國城鎮居民住宅地震保險已經為 150 多萬戶居民提供超過670億元的風險保障,承保標的19.8萬個,保險金額高達188.75 億元。除此之外,廣東、黑龍江、寧波等地也出現了不同結構的巨災保險產品,中國巨災保險市場初步發育。

   但是,我國巨災保險市場仍不健全,制度設計也亟待完善,具體表現在以下三個方面:一是區域性保險產品很難發揮大數法則的作用。大數法則是保險產品成功運營的保證,而巨災會造成大量同質的風險標的同時索賠,因此傳統上被認為是不可承保的風險。但是,如果風險池足夠龐大的話,即業務覆蓋范圍足夠廣,那么總體層面索賠的相關性就會下降,因此保險人可以承保巨災風險。二是補償為主的巨災保險,既沒有運用保險公司、再保險公司在災前、災時的風險管理技術,也容易誘發道德風險問題。保險公司、再保險公司在開展業務的過程中,積累了大量關于風險管理的數據和精算技術,可以提供一些防災的方案,同時在一定程度上預測災害的時間和位置,一個完整的巨災保險方案應該包括災前預防、災時預警,而不只是災后的補償。另外,補償為主的巨災保險會降低地方政府和居民防災的激勵,同時居民會有激勵在災區的建造(筆者認為這種情形下,巨災應不包含人的傷亡,而應像農作物的耕種),當巨災保險的提供者在巨災發生后傾向于直接、完全的補償,那么可能會引發事前的道德風險問題。三是政府和保險公司、再保險公司在巨災保險中的角色定位不清晰,這也是巨災保險制度建設最根本的問題。

   在分析這個根本問題之前,我們需要引入政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)的概念。PPP的核心邏輯是政府把原來其應該承受的基礎設施和公共服務產品的生產,通過一個長期合同安排交給社會資本。中國原先的救災依賴于政府的財政支出,但這樣做的缺陷在于防災和救災的經濟效率較低,而且加重了政府的財政負擔,也可能會引發道德風險問題。如果使用PPP的制度安排,政府把巨災風險管理的服務交給保險公司和再保險公司,那么就可能彌補這些缺陷。

   從國際經驗看,PPP巨災保險有三種經典模式:政府當保險人,政府當基金運營者以及政府提供再保險。第一種模式以美國國家洪水保險項目(NFIP)為代表,該項目由美國聯邦應急管理局管理,商業保險公司承保。政府與民營保險公司達成“以自己的名義承包計劃(WYO)”的合作,由民營保險公司銷售洪水保險單,保險標的為加入洪水保險計劃的社區住宅和商業財產,所收保險費全部建立洪水保險基金,洪水損失賠付和代理銷售費用均出自洪水保險基金。聯邦政府統一規定保險費率,所有的WYO公司提供完全一致的承保費率。洪水保險的風險實際上全部由聯邦政府承擔,保險公司的作用只是銷售保單、理賠及墊付賠款,并不承擔賠付責任。私營保險公司將所收取的保費留出傭金部分,其余都上繳聯邦保險管理局。第二種模式以墨西哥自然災害基金(FONDEN)為代表。墨西哥政府發行主權巨災債券,采用市場融資機制,成立FONDEN巨災基金。FONDEN巨災基金根據聯邦預算法按年度聯邦支出預算0.4%提取,逐年滾存。FONDEN巨災基金由FONDEN災后重建基金賬戶和FONDEN防災基金賬戶兩個預算賬戶組成。其中,重建基金是主預算賬戶,年終剩余資金的80%都會投入到FONDEN 信托基金,信托人為墨西哥國家工程及公共服務銀行。信托基金用于向保險公司支付保費(并獲得損失賠付)和災害時的資金周轉,未使用的資金將返還到FONDEN信托資金。年終剩余資金的20%和防災資金將投入到FIPREDEN防災信托基金,由聯邦專項機構為州政府請款。兩個基金都通過信托賬戶的各個分賬戶執行各項功能,如重建項目的損失評估、資金撥款、項目管理和防災基金的風險評估、風險控制等資助工作。第三種模式以法國中央再保險公司為代表。法國中央再保險公司(CCR)是自然災害保險計劃里的中流砥柱。CCR是一家國有公司,在“自然災害保險補償制度”中,提供由政府擔保的再保合約。盡管再保險是非強制的(保險公司也可以和其他私人再保險公司簽訂協議),但是CCR憑借優惠的合約條款及其國家擔保下無限制保障能力,具有很大吸引力。

   那么,中國應該選擇什么樣的PPP巨災保險模式呢?2016年諾貝爾經濟學獎獲得者奧利弗·哈特教授提出PPP項目一般包括設施建造和服務提供兩個階段。如果建造設施的質量容易甄別,但提供服務的質量難以甄別,那么傳統的分包模式更好,此時PPP反而會導致過度投資。相反,如果建造設施的質量不容易甄別,但服務提供的質量容易甄別,那么項目的互補性會導致PPP模式更好,此時傳統模式會出現投資不足的問題。但是,PPP巨災保險項目并不適用于哈特的理論,因為保險本身作為風險管理服務行業,無法區分建造和服務階段,如果可以區分兩個階段,那么質量應該都不容易甄別。

   然而,PPP是一個長期合作的模式,未來的不確定性較高,而締結契約的主體,無論是政府和社會資本都是有限理性的,雙方的信息也未必對稱,再加上保險合同本身的復雜性,政府和保險公司、再保險公司事實上達成的是不完全契約。不完全契約關注再協商的制度設計,但是再協商以至于修改契約,都是有成本的,2014年諾貝爾經濟學獎獲得者讓·梯若爾教授歸納為預見成本、締約成本、證實成本,而這些成本無疑是社會整體福利的損失。因此,無論最后采用何種PPP巨災保險模式,應該堅持保險公司和再保險公司的市場主體地位,真正把業務讓渡到社會資本一側,而政府則發揮償付能力監管和必要融資安排的雙重功能,確保PPP巨災保險行穩致遠。

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