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城投轉型之痛!

發布日期:2018-07-03來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   后43號文時代,在國家進一步深化投融資體制改革、加快國有企業市場化改革以及不斷規范地方政府性債務管理等重大政策背景之下,多地政府紛紛出臺“關于促進政府投融資平臺(簡稱平臺公司或城投或公司)改革創新轉型發展”的指導意見,面對政策倒逼,各地平臺公司積極探索自身轉型發展之道。

   站在新的歷史起點,在政府與市場的雙重壓力之下,面對著“外有政策限制、內有發展要求”的嚴峻現實,積極謀求轉型將成為當前政府投融資平臺的必然選擇。然而,轉型之路并不是一朝一夕可以完成的,城投正在承受轉型之痛,其在推進基礎設施建設、新型城鎮化和產業升級等方面發揮的積極作用是否可持續,各地城投是否能走出一條既順應當前政策要求又契合區域實際的特色轉型之路,值得探討和研究。

   城投歷史

   1994年中央政府推行財稅制度改革后,造成了地方政府的財權和事權的嚴重不匹配。同時受1995年施行的《中華人民共和國預算法》限制,地方政府不得發行地方政府債券。為加快地方經濟發展,開展大量的城市基礎設施和市政公用事業建設,各級地方政府有著強烈的融資動機以解決大規模的城建資金缺口問題。作為特殊歷史時期的產物,從1994年至2016年的二十多年時間里,地方政府投融資平臺作為地方政府性債務融資的主渠道,為我國城市發展及城鎮化建設發揮了巨大作用。細數近年來多地城市面貌的重大改變,政府投融資平臺功不可沒。

   然而,由于地方政府投融資平臺的形式和作用的特殊性,加上目前我國對地方政府投融資平臺的法律監督機制的缺陷和滯后,在很長一段時間內,地方政府對政府投融資平臺的監督存在盲區,地方政府城建投融資監管存在缺失,這在客觀上助長了地方政府投融資平臺的無序甚至野蠻的增長,進而加大了地方政府債務風險,加重了發生區域性、系統性金融風險的隱患。

   轉型痛點

   痛點一:不轉難,轉亦難

   自2017年1月初,相關部門依法問責內蒙古自治區、河南、重慶、四川等地部分縣市違法違規舉債、擔保行為,并依法處理個別企業和金融機構違法違規行為。

   財預50號文、財預87號文是在新預算法和國辦43號文之后,對原有政策的重申和強調,也是對近幾年常用的舉債“偏門”的收緊和規范,對政府投融資平臺而言,依靠傳統模式生存的空間越來越小,需要加快轉型發展步伐,不轉的后果將是坐以待斃。

   2014年10月,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱43號文)對外公布,明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門,剝離融資平臺公司的政府融資功能。在就43號文答記者問中,財政部官員提出融資平臺的三條轉型路徑:對商業地產開發等經營項目,要與政府脫鉤,完全推向市場,債務轉化為一般企業債;對供水、供氣、垃圾處理等有一定收益的公益項目,積極推廣PPP模式,債務由項目公司舉借與償還,政府按照事先約定給予特許經營權、政府補貼,政府不再承擔償債責任;對無收益的公益項目,如保障性住房、公路、水利、土儲等無收益的項目,以及難以吸引社會資本的有一定收益的公益項目,應發地方政府債(一般政府債、專項債券),由政府進行債權融資,融資平臺清算退出。

   相信各位業界讀者對上述財政局官員的回答并不陌生。地方政府投融資平臺轉型之路看似非常清晰,但筆者根據多地調研發現,由于級別(省市縣)不同、規模不同、市場化基礎不同、政府支持力度不同、以及區域經濟和資源稟賦不同等情況的存在,各地政府投融資平臺的轉型方向和轉型難點都會不盡相同,使得各地投融資平臺的轉型之路走得焦躁和迷茫。新的政策背景之下,如何轉型?轉型的切入點或突破口在哪里?可能會面臨的障礙有哪些以及如何化解?一系列的棘手問題短時間內又難以找到正確的答案,各地政府投融資平臺的轉型之路步履維艱。

   痛點二:資產不實,外強中干

   平臺公司資產不實,有效資產匱乏,突出表現在以下三個方面:其一,大多數資產雖已劃轉至平臺公司名下,看似坐擁百億或千億資產,但實現實質管控的優質資產有多少?很多情況下并不具備實際控制權,形成公司空有資產,卻無收益的現狀,資產存在流于形式,使得城投無法走“自我經營、自我負債、自我發展”的商業化運作道路。其二,大多數平臺公司與政府之間的往來款以政府應收賬款掛賬,政府還款不確定性大,造成公司資產不實。其三,平臺公司資產中以公益性資產為主,經營性資產實際占比不大,現金流產生緩慢,造血機能匱乏。

   城投不能實現對資產的實質管控,“外強中干”的狀況若無力改變,轉型之路就等同一句空話。

   痛點三:看似企業,實則部門

   平臺公司行政化管理嚴重,成了兼具政府部門、事業單位、市場企業三重身份的“多面人”。政府與平臺公司關系梳理尚未到位,基本按照政府部門行政化模式管理,公司按照政府指令辦事,企業市場主體地位尚未真正確立。公司缺乏自主經營管理權,從而導致企業活力、創造力和市場競爭力下降。實際工作中往往表現為,項目建設安排任務時按照政府部門執行,履行政府職能產生各類費用、成本和虧損時,又由企業自身承擔。平臺公司本質上是具有獨立法人資格的經濟實體,作為市場主體,應按照公司決策體系運作;同時,作為地方國有企業,要符合國資國企監督管理的系列文件要求,接受政府及相關部門的領導與監督。而目前政府對平臺公司的管理,基本按照政府部門行政化管理模式,未能科學界定出資人監管邊界,沒有做好促發展和防風險的平衡,缺乏經營管理權,從而導致平臺公司企業活力、創造力和市場競爭力下降。

   平臺公司內部治理結構“失靈”,董事會、監事會都設立存在,議事規則也相應配套,制度也很齊全,但是實際上董事會、監事會真正的職能和作用沒有發揮出來,形同虛設,規則和制度也只停留在紙面,企業高層管理人員決策權被弱化。

   筆者一直提倡,政府投融資平臺的轉型首要原則應是“市場化”原則,而市場化的首要工作不在具體的市場化運作模式的設計和實施,而在于政府或者一直以來主管平臺的核心政府領導能夠正真認清形勢,看清趨勢,轉變觀念,切實對平臺公司推行“去行政化”,還平臺公司依法自主經營的權利和自由呼吸的空間。

   痛點四:負債前行,轉型隱痛

   在地方財力無力支撐,地市、區、縣級政府自身舉債缺乏權限和規范渠道的情況下,平臺模式成為不得已也最便捷的地方政府融資渠道。平臺公司近年來主要履行政府融資職能,缺乏經營性現金流,因政府債券置換額度有限,存量債務償還只能依靠借新還舊,新建項目的融資任務若繼續增加,債務累加的復利效果將會顯現,進而導致債務余額快速累積,形成較重的債務包袱。大多數平臺公司過往一度處于“只融資建設、無實際回報”的狀態,如果僅僅依靠目前微薄的收入等途徑償債只能“杯水車薪”,目前主要靠“借新還舊”模式艱難維持,公司在沒有造血功能的同時又不斷失血,潛在風險較大。

   目前我國地方政府債務的范圍,依法是指地方政府債券,以及清理甄別認定的2014年末非政府債券形式存量政府債務。2015年1月1日新預算法實施以后,地方國有企業(包括融資平臺公司)舉借的債務依法不屬于政府債務,其舉借的債務由國有企業負責償還,地方政府不承擔償還責任,地方政府作為出資人,在出資范圍內承擔有限責任。在此規定之下,意味著平臺公司將背負著一定規模的地方政府債務轉型前行,化解存量債務將成為平臺公司轉型的首要障礙,亦為轉型的主要目標之一。

   隱隱的痛,只能默默承受。

   痛點五:人才之困,發展難題

   平臺公司的轉型發展是一個系統工程。多年舊有行政管理體制機制下運作,造成目前大多數平臺公司尚未建立起市場化的選人用人機制,專業人員缺乏。沒有一支強有力的人才團隊,再好的轉型思路也只能是空中樓閣無法落地。面對艱巨的轉型重任,平臺公司缺乏大量金融、財會、法律、工程等方面的專業人員及復合型人才,人才的儲備、培養、任用體系尚未建立,而這卻是目前大多數平臺公司轉型發展面臨的主要短板,以及亟需考慮并在未來轉型過程中解決的難題之一。“痛哉,急哉”!

   轉型路在何方

   我國投融資體制從2014年以來發生了深刻變化。過去平臺公司為地方基礎設施及經濟發展的貢獻不可磨滅,然而在新的政策背景之下,平臺公司如果仍按照過去的職能定位和管理模式發展,面臨融資及人才困局,必然不可持續。各級地方政府應該高瞻遠矚,提前謀劃,重新定位,總體布局,抓住政策機遇和轉型發展窗口期,站在新的起點和高度,吸取優秀地區平臺公司轉型發展經驗,對平臺公司未來發展進行新一輪的頂層設計。

   作者:許宏宇、徐亨璽、王艷南京睿立方投資咨詢有限公司

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