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平臺公司在ppp收緊環境下的轉型機遇

發布日期:2017-12-18來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   我國政府投融資平臺公司產生于上世紀80年代末90年代初,為更好實現政府經營城市的功能,國務院要求政府投融資體制進行改革,即地方政府不再直接負責基礎設施建設,而是將此類建設活動公司化,由此催生了政府投融資平臺公司的建立。此后的2002年,以重慶、上海為代表的城市產生了一批政府投融資平臺公司,并且在解決一些重大項目的融資難題中發揮了重要的作用,在這種背景下,各個地方政府紛紛借鑒和效仿來建立自己的平臺公司,這樣的背景促使政府投融資平臺公司迅速崛起。而平臺公司的真正繁榮始于2008年下半年,在4萬億投資的政策出臺后,政府投融資平臺公司的數量出現了劇烈的增加,此后平臺公司繼續大力快速發展,據初步統計,金融危機爆發后成立了將近5000個平臺公司。這樣的繁榮一直持續到2013年,全國政府性債務審計結果發現全國政府負有極重的責任債務,國家意識到平臺的債務具有政府擔保過多,融資平臺負債過高、資金投向不清晰,增加了政府的隱性負債等風險并給政府帶來了嚴重的財務負擔,由此出臺的43號文等文件的促使平臺公司進行轉型。

   可以看出,政府投融資平臺的產生和目前的發展情況可以分為三個階段,第一階段是初始發展階段,平臺公司承擔為政府籌資的功能并負責相應的基礎設施建設,此時平臺公司的債務由政府歸還或者通過出售政府劃撥的土地進行歸還;第二階段是平臺公司開始轉型的階段,在認識到平臺公司不能僅僅依靠政府劃撥資金進行還債后,很多平臺公司開始尋求更廣的資金來源,此時的平臺公司開始有了除土地收入外的收入例如廣告費等,但是面對巨額的債務而言其收入來源仍舊比較匱乏;第三階段是平臺公司的全面轉型階段,此時平臺公司積極響應國家政策,努力實現產融結合,增強自身的造血功能,增大經營性收入的來源以此來償還其債務。

   地方融資平臺公司舉債融資主要用于地方安排的保障性安居工程、農村民生工程、基礎設施等公益性項目建設,而現在政府投融資平臺公司正處于全面轉型的時期,努力打造自身的核心業務以獲得穩定的收入來源是平臺公司任務的重點。

   二、PPP的發展和現狀

   (一)PPP簡介

   PPP(Public-Private-Partnership),即政府與社會資本合作模式,指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務的一種方式。廣義的PPP是指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系,具體可分為外包、特許經營和私有化三類。狹義PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作,共享收益,共擔風險。

   我國推廣的PPP項目運作形式包括O&M,MC,BOT,TOT,ROT,BOO等多種類型,可見我國官方的PPP應為廣義PPP。縱觀我國整個PPP的發展歷程,具體分為五個階段,即1、上世紀80年代中期到1993年的探索階段;2、1994年到2002年的試點階段;3、2003年到2008年的推廣階段;4、2009年到2012年的反復階段;5、2013年至今的普及階段。

   然而從2013年至今,PPP項目爆發式增長使得平臺公司的債務繼續增加,由此產生的一系列問題引發了各種各樣的風險,數據顯示,截至2017年9月底,全國入庫項目已有14220個,投資額17.8萬億元,如此高速的增長使得政府債務風險猛增,具體來看主要體現在以下幾點:1、政策落實不到位:對于PPP項目財政支出責任不得超過當地財政預算支出10%的規定,一些地區把關不嚴、執行不力,有的地區PPP項目的財政支出責任已經接近10%的紅線,個別地方已超過10%;2、混淆概念,監管困難:有的地區混淆了PPP模式與其他建設模式的概念,將PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段大力發展各類建設項目,盲目發展使得規模劇增由此導致PPP的監管變得愈加困難;3、民營企業參與程度低,政府變相兜底:據統計,目前的各類PPP項目中,大部分投資來源于央企,民營企業的參與度很低,PPP的初衷是利用社會資本來更好進行公共產品和服務的提供,而社會資本參與度低下由此導致PPP的實質仍然是政府進行債務償還,并沒有發揮PPP的是指作用。

   (二)與PPP有關的政策和會議

   2014年9月21日《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)終結了政府融資平臺時代,開啟了一個PPP時代。文件的出臺剝離了平臺公司的政府融資職能,旨在堵暗道修明渠,推廣使用PPP模式,強調地方政府要建立量力而行的觀念,有多大能力辦多大事。

   2014年11月財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和12月發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施,標志著PPP正從理論走向實踐。

   2017年4月6日,財政部等六部門《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號)進一步規范PPP,其中地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金,嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債,除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

   2017年5月28日,財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預[2017]87號)中規定嚴格按照規定范圍實施政府購買服務,將“貨物”、“工程”以及“融資服務”納入政府購買服務負面清單;嚴格規范政府購買服務預算管理,明確政府購買服務“先預算后購買”的原則;嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資,地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債、向非金融機構進行融資、幫助融資平臺公司等企業融資。明確政府購買服務的融資主體是政府購買服務的承接主體,而不是政府。

   2017年11月1日,在上海召開的第三屆PPP融資論壇中財政部金融司司長王毅提到,將組織開展PPP項目庫集中清理,對不具備條件和沒有規范開展“兩個論證”的項目,特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不符合條件的以及過度依賴政府付費的PPP項目予以剔除。此時的PPP進入理性發展階段,從重量向重質方向發展。

   2017年11月10日財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)進一步規范了PPP項目運作,提出嚴格新項目入庫標準,對不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制不得入庫,未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保、未按規定進行信息公開等的PPP項目進行集中清理。

   2017年11月21日國資委《關于加強中央企業PPP 業務風險管控的通知》(國資發財管[2017]192號)強調“實質大于形式”來加強對央企PPP的風險管控。分別對戰略引領、集團管控、準入條件、項目質量、規模控制、債務風險、合作安排、風險共擔進行了規定,其中凈投資上限規定央企對PPP項目的凈投資不得超過上年度集團合并凈資產的50%,對于集團統一審批PPP業務,資產負債率高于85%的子公司不得開展PPP業務。

   可以看出,各類政策對PPP的管控逐步變緊,由開始的大力支持到近來的各種準入條件的設立、風險管控的加強和集中清理的實施,PPP正在不斷收緊。

   三、PPP與平臺公司轉型

   從歷史進程來看,2014年以來出臺的43號、88號、50號以及87號文不斷強化對地方債務管理的力度,明確規定理論上新發的城投債不再屬于政府債務,各類文件都規范了平臺公司的融資方式,加強各類債務的管理以收緊平臺公司的各類融資。而近年來,由于PPP擁有巨大的優勢,隨著國內投融資體制改革的不斷深入,越來越多的基礎設施和公共服務領域項目轉變為PPP項目,并且經過四年的蓬勃發展,截至2017年9月底,全國PPP入庫項目合計14220個,累計投資額達17.8萬億元。可以說,我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。但在快速發展過程中,一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規范操作的問題日益凸顯,加大了地方政府隱性債務風險。今年11月16日開始后的十天內,財政部規范PPP項目庫管理的92號文、一行三會的資管新規以及國資委加強中央企業PPP業務風險管控的192號文,分別從項目庫管理、融資行為和央企操作等不同角度,規范PPP項目運作,加強PPP領域風險管控,從地方政府和央企角度強調防范PPP異化為地方政府新的融資平臺和防止推高央企的債務風險,一方面要清理項目庫中地方政府違規舉債擔保以及不規范運作項目,一方面要央企做好事前經濟性評估和嚴格規模控制。

   雖然近年來PPP正在快速發展,但從實踐來看,PPP項目的實施對平臺公司的轉型仍然存在一些阻礙,具體來看體現在:

   1、PPP項目形成的的資產和收入未能改善平臺公司的財務數據

   雖然PPP項目促進了平臺公司的基礎設施和公用事業投資運營的市場化,通過專業化運營能夠有效降低各種開發成本并提高收益率,但是實際操作中,有的項目社會資本占有過高的比重,導致平臺公司并不能獲得可觀的收入,而項目的資產也不能并入平臺公司的報表一起核算,在項目完成后,平臺公司可能只能獲得很少的分紅收入。這對平臺公司大力發展自身經營業務提高造血功能產生了極大的阻礙,導致平臺公司投入很多但是收效甚微,可以說是得不償失。

   2、社會資本參與過少,政府資本仍占大頭

   雖然有的項目社會資本占有極高的比重,但是對于很大一部分項目而言,社會資本的參與度很低。一方面來看,由于PPP項目期限長,而在項目實施過程中可能面臨政府換屆導致PPP項目的后續付費困難、執行困難等問題,此外由于PPP投向的是公益性或半公益性的基礎設施建設項目,給社會資本帶來的收益并不豐厚因此吸引力也不夠,導致社會資本對PPP項目望而卻步,另一方面,有的PPP項目的招標要求太高導致一些規模較小的社會資本雖想參與但是卻受限于項目的高門檻要求,由此導致實踐中PPP項目占大頭的仍是政府資本,這與利用公私合營的形式撬動巨量社會資本,以幫助平臺公司獲得更多資金來源從而順利轉型的初衷大相徑庭。由于社會資本對投資PPP的熱度并不高,融資平臺向社會資本不論是負債融資還是資產證券化融資都不會有效募集到可觀的資金,導致PPP項目中大多數還是政府投入,對平臺公司的轉型并無利處。

   四、平臺公司的轉型機構

   1、完善公司治理結構。

   PPP項目的管控不斷收緊,平臺公司自身的治理結構也應做出相應調整。平臺公司應根據相關法律和各類文件的要求,健全自身的法人治理結構,并根據需要設立專門的部門,引進專業化的管理人員,以符合PPP業務的不斷收緊而對投融資平臺公司做出有效的決策、管理的要求。

   2、合理轉移債務和風險。

   目前的PPP項目資本結構中,仍是政府資本占多數,如真正開展PPP項目,平臺公司應注意在參與PPP項目時不要承擔過重的償債任務,結合具體政策有效利用PPP項目的特性,注重撬動巨量社會資本,幫助平臺公司獲得更多資金來源,從而合理轉移債務負擔,做到真正的風險共擔。 

   3、選擇并設計適宜的項目

   由于目前在項目實施中,民營資本占比很少,因此需要在PPP項目設計時考慮整體給社會資本投資者帶來的回報,使其達到足夠的吸引力。此外可以以招投標的方式進行采購,目前PPP項目可以適用政府采購法規定的各種采購方式,如招投標采購、磋商性采購等等,但采用招投標的方式可充分發揮市場競爭優勢,有利于平臺公司進一步降低成本,尋找合適的合作伙伴。

   4、合理規劃業務

   地方政府融資平臺公司不能作為政府方或資本方參與PPP項目,但是剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司,是參與PPP項目有利的競爭者。有的平臺公司可以考慮退出平臺,以更好參與市場化競爭,從而實現順利轉型。

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