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PPP項目儲備階段重點工作任務四大要點是什么?

發布日期:2018-05-08來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   本文以2016年10月24日國家發展改革委印發的《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(簡稱“《工作導則》”)為主線,結合財政部2014年11月29日印發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(簡稱“《操作指南》”)及其它政策性文件和項目實務運作慣例,介紹PPP項目操作流程中涉及項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執行等工作環節中的重點工作任務及其要點。 項目儲備階段主要涉及四個方面的重點工作任務:一是項目策劃;二是進入項目庫;三是納入實施計劃;四是建立工作機制。

   01◆項目策劃◆

   對于任何一個地方,相對于潛在的公共基礎設施項目建設需求,財政、土地、行政等方面的公共資源,都是相對短缺甚至嚴重稀缺。在有限公共資源的約束下,涉及諸多行業的公共基礎設施項目的輕重緩急排序,是一個高層次的政治決策問題,涉及公共資源的合理配置和不同行業、不同群體的切身利益。由于存在諸多競爭性的優先投資項目,明確并追求戰略性目標屬于政府責任。

   (一)強化規劃引領

   國家發展改革委在《工作導則》第五條要求“加強規劃政策引導。要重視發揮發展規劃、投資政策的戰略引領與統籌協調作用,按照國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、專項規劃及相關政策,依據傳統基礎設施領域的建設目標、重點任務、實施步驟等,明確推廣應用PPP模式的統一部署及具體要求”。

   2015年4月修訂的《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十四條要求:“城市、縣、鎮人民政府應當根據城市總體規劃、鎮總體規劃、土地利用總體規劃和年度計劃以及國民經濟和社會發展規劃,制定近期建設規劃,報總體規劃審批機關備案。建設規劃應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態環境保護為重點內容,明確建設的時序、發展方向和空間布局。建設規劃的規劃期限為五年”。

   2016年2月,中共中央國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》),明確城市規劃建設管理的總體目標是“實現城市有序建設、適度開發、高效運行,努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市,讓人民生活更美好”。《意見》提出,強化城市規劃工作。依法制定城市規劃,依法加強規劃編制和審批管理。增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性,實現一張藍圖干到底。改革完善城市規劃管理體制,加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接,推進兩圖合一。嚴格依法執行規劃,進一步強化規劃的強制性,凡是違反規劃的行為都要嚴肅追究責任。

   2016年7月,中共中央國務院《關于深化投融資體制改革的意見》第(七)款要求“依據國民經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控總體要求,編制三年滾動政府投資計劃,明確計劃期內的重大項目,并與中期財政規劃相銜接,統籌安排、規范使用各類政府投資資金。依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策,編制政府投資年度計劃,合理安排政府投資。建立覆蓋各地區各部門的政府投資項目庫,未入庫項目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項目信息統一管理機制,建立貫通各地區各部門的項目信息平臺,并盡快拓展至企業投資項目,實現項目信息共享。改進和規范政府投資項目審批制,采用直接投資和資本金注入方式的項目,對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的,要在咨詢機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎上,嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。經國務院及有關部門批準的專項規劃、區域規劃中已經明確的項目,部分改擴建項目,以及建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目,可以簡化相關文件內容和審批程序。”

   公共基礎設施項目涉及面廣、投資規模大、有效使用壽命長,主要用于提供關系國計民生的基本公共服務,不論是公共機構組織實施還是引進社會資本,都必須遵循最為嚴格的基本建設程序。從城市總體規劃、五年建設規劃、三年滾動政府投資計劃到政府投資年度計劃,不僅是一整套嚴謹的政治決策流程,而且需要很高水平的專業力量參與。必須依法依規,盡可能做到公開透明、充分論證、達成最廣泛的社會共識,更好地挖掘利用公共資源,服務當地的經濟和社會發展。

   (二)編制項目建議書

   建議地方政府行業主管部門根據五年建設規劃,組織策劃并編制所負責領域五年內待實施項目的項目建議書。

   初步可行性研究(Pre-feasibilityStudy),也稱預可行性研究,其研究成果通常表現為項目建議書,是在機會研究的基礎上,對項目方案進行的進一步技術經濟論證,為項目是否可行提供初步判斷。研究的主要目的是判斷項目是否值得投入更多的人力和資金,進行進一步深入研究,判斷項目的設想是否有生命力,并據以做出是否進行投資的初步決定。

   初步可行性研究的重點是:

   一是項目目標及功能定位。包括效益目標、投資規模目標、項目功能定位和市場目標定位;

   二是項目方案構思,指對未來投資項目的目標、功能、范圍以及項目涉及的各主要因素和大體輪廓的設想與初步界定;

   三是項目方案初步論證,包括:(1)項目的構成,包括產品方案、生產規模、原料來源、工藝路線、設備選型、廠址比較和建設速度;(2)比較粗略地估算經濟指標,進行財務及經濟評價,并采用快速評價法進行社會評價。

   (三)編制可行性研究報告

   建議對于獲批項目建議書的公共基礎設施項目,可以適時組織進行詳細可行性研究,可行性研究報告獲批的公共基礎設施項目,方可列入三年滾動政府投資計劃,形成公共基礎設施項目的滾動儲備機制。

   可行性研究是建設項目決策階段最重要的工作。可行性研究的過程是深入調查研究的過程,也是多方案比較選擇的過程。一個擬建項目,從產品方案、技術選用、設備選型,到場址選擇、工程方案、環保措施,都可能有多個方案可供選擇,可行性研究要通過深入的調查研究,對多個方案進行比較、論證,從中選擇最佳方案。可行性研究的目的是為項目決策提供科學、可靠的依據。可行性研究的基本要求是:

   一是預見性。可行性研究不僅應對歷史、現狀資料進行研究和分析,更重要的是應對未來的市場需求、投資效益進行預測和估算。

   二是客觀公正性。可行性研究必須堅持實事求是,在調查研究的基礎上,按照客觀情況進行論證和評價。

   三是可靠性。可行性研究應認真研究確定項目的技術經濟措施,以保證項目的安全性和可靠性,同時也應否定不可行的項目或方案,以避免投資損失。四是科學性。可行性研究必須應用現代科學技術手段進行市場預測,還應運用科學的評價指標體系來分析項目的盈利能力和償債能力,為項目決策提供科學依據。

   可行性研究的成果是可行性研究報告。可行性研究報告應該達到內容齊全、結論明確、數據準確、論據充分的要求,滿足決策者定方案、定項目的需要。

   《工作導則》第10條明確要求“政府投資項目的可行性研究報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門等審批。可行性研究報告審批后,實施機構根據經批準的可行性研究報告有關要求,完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎設施政府投資項目,應重視項目初步設計方案的深化研究,細化工程技術方案和投資概算等內容,作為確定PPP項目實施方案的重要依據”;“實行核準制或備案制的企業投資項目,應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關規定,由相應的核準或備案機關履行核準、備案手續。項目核準或備案后,實施機構依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案”;“納入PPP項目庫的投資項目,應在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時,明確規定可以根據社會資本方選擇結果依法變更項目法人”。

   02 ◆進入項目庫◆

   國家發展改革委與財政部對PPP項目入庫都有明確的政策要求,財政部更是規定不入庫原則上不得通過財政預算安排支出責任。需要強調,不論是入發展改革委的庫還是財政部的庫,即使是入了財政部或各省的示范項目名單,也并沒有哪個政府部門為該項目是否規范提供實質性擔保,不論是社會資本還是金融機構,都不應當想當然認為入庫項目就是好項目。入庫只是起點,具體操作是否規范還需要具體分析。財政部2017年11月發文對項目庫進行全面清理,對于參與PPP運作的各方是一個警醒,入了庫的項目也有可能不合規,也有可能得不到財政付費。

   (一)國家發展改革委PPP項目庫

   《工作導則》第六條明確“各級發展改革部門要會同有關行業主管部門,在投資項目在線審批監管平臺(重大建設項目庫)基礎上,建立各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫,并統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫,建立貫通各地區各部門的傳統基礎設施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據”。

   國家發展改革委在其官網專門開辟PPP專欄。根據網站內容顯示,國家發展改革委為加快推進PPP模式,更好地鼓勵和引導社會資本,經各省、直轄市、自治區和計劃單列市發展改革委推薦,國家發展改革委審核通過后,納入國家發展改革委PPP項目庫,并向社會公開發布。項目庫已推介的PPP項目包括第一批、第二批,以及與工商聯聯合推介的PPP項目。

   根據微信公眾號PPP導向標(國家發展改革委指導)2017年2月底發布的數據,發展改革委傳統基礎設施領域PPP項目庫共入庫15966個項目,項目總投資15.9萬億元,涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等領域。項目的地域分布見表1,入庫項目數量及項目總投資排名前五位的省份見表2。

  

   為了指導各地進一步規范、創新推進PPP模式,2015年國家發展改革委對外公布了第一批13個PPP項目典型案例,對各地推廣PPP模式起到了積極作用。2017年5月,國家發展改革委從392個申報項目中選定了43個項目作為第二批PPP項目典型案例。國家發展改革委的示范性項目均為已經進入實施階段的成熟項目,普遍在某個方面有值得借鑒和推廣的亮點,發展改革委組織邀請專家從操作模式、創新價值、示范意義等方面對典型案例逐一進行點評,并向社會公開,供有關方面參考借鑒。

   (二)財政部PPP綜合信息平臺

   2015年12月18日,財政部印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》,綜合信息平臺按照項目庫、機構庫和資料庫實行分類管理,項目庫用于收集和管理全國各級PPP儲備項目、執行項目和示范項目信息,包括項目全生命周期各環節的關鍵信息;機構庫用于收集和管理咨詢服務機構與專家、社會資本、金融機構等參與方信息;資料庫用于收集和管理PPP相關政策法規、工作動態、指南手冊、培訓材料和經典案例等信息。原則上,經地方各級財政部門會同相關部門評估、篩選的潛在PPP項目基本信息,均應錄入綜合信息平臺。中央部門擬作為實施機構的PPP項目,由財政部統一評審錄入項目信息。經省級財政部門審核滿足上報要求的,由省級財政部門提交,列為儲備項目;編制項目實施方案,通過物有所值評價、財政承受能力論證,并經本級政府審核同意的,列為執行項目;通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范的項目,列為示范項目。財政部建立綜合信息平臺獎懲掛鉤機制。原則上,國家級和省級示范項目、各地PPP年度規劃和中期規劃項目均需從綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入綜合信息平臺項目庫的項目,不得列入各地PPP項目目錄,原則上不得通過財政預算安排支出責任。

   截至2017年6月末,全國入庫項目共計13,554個,累計投資額16.3萬億元,覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆建設兵團和19個行業領域。其中,已簽約落地項目2,021個、投資額3.3萬億元,落地率34.2%(落地率指執行和移交兩個階段項目數之和與準備、采購、執行、移交4個階段項目數總和的比值,不考慮識別階段項目)。入庫項目數前三位是貴州、新疆、內蒙古,項目數合計占入庫項目總數的31.7%。入庫項目數前三位是市政工程、交通運輸、旅游,合計占入庫項目總數的54.1%。政府付費和政府市場混合付費項目數8,625個、投資額11.4萬億元,分別占入庫項目的63.6%和69.5%。

   截至2017年6月末,財政部篩選的三批示范項目共計700個,總投資1.7萬億元。具體項目數量及總投資見表3。

  

   扣除因各種原因先后被調出的項目,第一批剩下的22個示范項目自2016年末以來、第二批剩下的162個示范項目自2017年3月末以來已100%落地;第三批516個示范項目,落地率60.6%,當月新增15個落地項目。河南、山東、安徽落地項目數居前三位,合計占落地示范項目的25.9%。市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護類落地項目數居前三位,合計占落地示范項目的64.0%。

   需要指出,財政部的示范項目是有待實施PPP模式的儲備項目,高比例地調出示范項目名單表明,所謂示范項目能夠落地以及落地項目是否規范,都存在很大的不確定性。

   03◆ 納入實施計劃 ◆

   《工作導則》第七條規定“列入各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫的項目,實行動態管理、滾動實施、分批推進。對于需要當年推進實施的PPP項目,應納入各地區各行業PPP項目年度實施計劃。需要使用各類政府投資資金的傳統基礎設施PPP項目,應當納入三年滾動政府投資計劃”。

   《操作指南》第七條也規定“財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門,對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選,確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。對于列入年度開發計劃的項目,項目發起方應按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案”。

   地方政府統籌考慮已經完成工程可行性研究報告審批,具備實施條件的備選項目,進行輕重緩急排序,分別納入PPP項目年度實施計劃或中期開發計劃。地方政府做出這類決定,應當充分聽取各方面意見,在扎實的論證與研究基礎上,最終由當地最高決策機構依照法定程序做出決策。絕不能由個別人拍腦袋決策,更不能臨時任意增加新的前期論證并不充分的重大項目。

   04◆ 建立工作機制 ◆

   PPP項目實施工作涉及公共部門、社會資本、用戶與市民等眾多的利益相關方,利益分配、調整和統籌關系復雜,專業要求高,涉及法律、政策、財政、金融、財務、設計、建設、運營等諸多專業方向。構建能夠總攬全局、協調各方、決策科學、推動有力的高層次工作協調機制,以及既能熟悉把握本地情況、又能吸收國內外同類項目經驗與教訓、還能聚集本地及外地各類相關強勢資源的專業團隊,是PPP項目成功實施的基本前提。

   (一)有關政策規定

   《工作導則》第八條要求“對于列入年度實施計劃的PPP項目,應根據項目性質和行業特點,由當地政府行業主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構,負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統基礎設施PPP項目,并明確政府出資人代表,參與項目準備及實施工作”。

   《操作指南》第十條要求“縣級(含)以上地方人民政府可建立專門協調機制,主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作,實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。

   (二)政府的工作機制

   1、高層次的領導小組。各地要推進實施PPP項目,應當在當地黨政一把手的親自領導下,通過高層次的領導小組履行政治決策和工作協調職責。公共基礎設施領域的PPP項目的推進工作,涉及政府、社會資本、公眾長達20-30年的長期合作關系,所提供產品是與普通民眾生存權和發展權相關的基本公共產品與公共服務。這是一項不能出現大的失誤和損失的重大政治任務,需要高層次的政治領導,走完當地所有決策流程,才能統籌、協調、平衡各方面的多元利益訴求,才能整合各方面的優勢資源,才能解決實施過程中遇到的各類瓶頸問題,才能有效遏制地方政府隨意反悔的空間。當然,組建針對具體項目的領導小組時,不一定非得黨政一把手親自做組長,也可以根據分工由黨委常委班子的其它成員擔任組長,由相關分管領導和各部門一把手組成,但領導小組必須對黨政一把手匯報并負責。

   2、高水平的項目實施機構。地方政府實施PPP項目,要充分利用各類專業咨詢機構的力量,同時地方政府也應當建立有足夠專業能力的PPP項目實施機構。在各類咨詢機構的協助下,真正提高PPP項目實施工作的專業水準,既要防止被投資者牽著走,也要防止被咨詢機構誤導引入歧途。當前,各地普遍以行業主管部門作為具體項目的實施機構,這種安排存在以下問題:

   一是PPP專業人才是稀缺資源,沒有足夠數量可以分散到諸多行業主管部門;

   二是行業主管部門與該行業相關的各類本地與外地市場機構的利益關系復雜,難以實現利益獨立和客觀公正;

   三是公務員日常事務繁雜,難以專心于PPP工作,職位變化較快,難以積累專業經驗。因此,建議地方政府成立專門的PPP實施機構,集中各方面的專業力量,通過學習積累經驗,打造地方政府可以信任的專業性公共機構。

   PPP實施機構的組建,可以依托發改、財政等綜合部門,或者當地最主要的基礎設施領域的地方政府融資平臺公司,當然也需要得到各行業主管部門的支持。PPP實施機構,不應當是某個政府部門的下屬機構,建議作為當地政府的直屬機構,不受單個部門的節制,在機構規格上甚至可以高于各政府部門。在實施具體項目時,由政府下屬的PPP實施機構牽頭,到各行業主管部門借用專業人才,并選聘各類中介機構的專業人才,組成包括政府內部與外部、本地與外地專業人才共同構成的項目工作小組,對領導小組匯報并負責。

   牽頭具體項目的PPP實施機構主要做好以下幾個方面的具體工作:

   (1)政府的決策參謀,讓領導決策時踏實放心,堅定決策層推進項目的信心和決心;

   (2)確保吸引多家符合項目需要的投資者參加競爭,形成充分、良性的競爭局面,協助政府強中選優;

   (3)工作小組牽頭方,要對聘請的各類專業中介機構編制的方案進行匯總評判,對各方的專業沖突進行協調,利用專家顧問網絡彌補中介機構的專業不足,承擔專業任務兜底的職能;

   (4)落實項目工作進度安排,在確保工作質量的前提下,協調眾多相關方,積極穩妥按時間表推進項目。

   如果政府的PPP項目實施機構缺乏足夠的能力,則需要選聘一家能協助PPP實施機構履行以上職責的牽頭咨詢機構。再次強調,是要借助咨詢機構的專業能力,而不能依賴咨詢機構代為決策,重要的事情必須在聽取各方面意見的基礎上,由項目實施機構提出建議性方案報領導小組定奪。

   3、合適的政府出資人代表。地方政府適當參股PPP項目公司,確實在以下方面對政府有利:及時了解項目公司各方面運營狀況,在項目公司層面建立溝通機制,適度分享項目運營收益等。建議最好由與項目相關的地方政府主要融資平臺公司代表政府參股項目公司,股權比例通常控制在20-40%以內。融資平臺公司在整合公共資源、協調各方關系等方面,可以為項目公司提供有效支持。

   (三)咨詢機構團隊

   PPP的咨詢團隊一般由綜合類的牽頭咨詢機構,以及負責某方面專業工作的金融(財務)顧問、法律顧問和技術顧問組成。牽頭咨詢機構如果有足夠能力,也可以兼任某方面的專業顧問。牽頭咨詢機構協助項目實施機構負責項目的全面組織、協調和整合工作,對項目實施機構負責。其它專業顧問負責某一個方面的專業工作,獨立發表專業意見,工作成果交牽頭咨詢機構匯總,對項目實施機構負責。選擇各類咨詢機構時,不能只看機構的名義,更加要看參與本項目的現場項目負責人的專業經驗和綜合素質,特別要驗證其歷史業績及其在其它項目中所發揮的實際性作用。只有刻骨銘心做過規范的高標準項目后,專業團隊才有能力居高臨下把控風險點和核心環節,才能協助項目實施機構高水準地推進實施項目。

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