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廣西南寧城市內河黑臭水體治理工程PPP項目案例分析

發布日期:2018-07-03來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   作為區內生態建設和環境保護領域的明星項目,南寧市城市內河黑臭水體治理工程PPP項目對于改善市區生態環境、完成2017年基本消除建成區黑臭水體的目標具有十分重要的意義,入選財政部示范項目更是對本項目的肯定與認可。本篇我們將以南寧市城市內河黑臭水體治理工程PPP項目為例,介紹PPP模式在城市黑臭水體治理中的運用及重難點。

  一、項目概況

   南寧市城市內河黑臭水體治理工程PPP項目總投資約12.35億元,項目合作期不超過15年:建設期自PPP項目協議正式簽訂起,不超過24個月,運營期13年。項目建設范圍共涉及南寧市11條內河河道,包括那平江、西明江、二坑溪、朝陽溪、可利江、亭子沖、石埠河、細沖溝、黃泥溝、石靈河和鳳凰江(沙井大道段、鳳凰湖至邕江出水口),治理總長度約60公里。

   本項目由南寧市城市內河管理處為項目實施機構。南寧建寧水務投資集團有限責任公司作為政府出資代表,與中選社會資本廣西博世科環保科技股份有限公司和廣西北部灣水務集團有限公司聯合體,按照30%:70%的出資比例共同出資成立項目公司。項目公司以項目資本金作為注冊資本,總金額27501.31萬元,其中政府方出資代表占股30%,出資額約為8250.39 萬元,社會資本出資70%,約19250.92 萬元。

   項目公司負責污水處理相關設施設備在運營期內的日常運營管理及維修維護,同時還應保證各河道水質按時達到雙方約定的水質要求,并在合作期內始終保持其階段性水質標準。政府根據定期考核的結果,向項目公司支付服務費用。

   二、黑臭水體治理PPP項目的難點

   不同于單一流域的綜合治理,城市黑臭水整治項目有其獨特的復雜性,主要體現為:

   (一)污染源分布范圍廣,控制難度大,治理方式多樣化

   黑臭水體通常散布于城市各個位置。以南寧市為例,南寧市建成區有13條內河38個河段總長99.4km的水體屬于黑臭水,普查出內河污水直排口309個,需納入黑臭水體PPP項目治理的直排口有295個,整治河道總長超過60km。黑臭水體及整治范圍遍布城區各處,某些黑臭河段甚至位于農貿市場或者居民區等人口稠密、施工難度特別高的地方。

   南寧市城市黑臭水體成因主要有四點:一是沿岸生產生活污水直排;二是河床淤泥對水體的污染;三是兩岸畜禽養殖排污、農業面源污染及初期雨水帶來有機污染物進入水體;四是河道水資源量不足,水流動性差。

   根據水體黑臭的不同原因,河道治理方式也十分多樣化:截污納污管線工程、生化污水處理廠、物化污水處理設備、底泥清淤工程、初雨調蓄工程、生態修復工程、監測設備等各領域工程交叉覆蓋,充分踐行“外源減排、內源控制、水質凈化、補水活水、生態恢復”的治理路線。

   (二)項目中的不同子項目在物理邊界、責任邊界和權利邊界上重合度高,治理責任劃分不清晰

   應用PPP模式來治理黑臭水體,則合作雙方勢必要求劃分清楚項目物理邊界、責任邊界和權利邊界。

   但黑臭水體在由于在地理上分布廣泛且分散,很可能導致項目范圍內的治理工程與其他項目或設施,如河道、堤岸、管道、綠地、居民區,甚至農田等存在物理邊界上的重合。未來其他項目的施工活動均可能對本項目造成影響,從而出現多頭施工、相互干擾的情形,增加管理難度。同時,政府與社會資本方很容易在污染源頭管控和責任邊界劃分時遇到障礙。

   由于河道水體消除黑臭后,其水質指標也不高,部分生化指標甚至屬于劣五類(如氨氮),因此,消除黑臭只是河道水質改善的初步目標。未來,政府很可能根據水體功能規劃做進一步的水質提升,從而使將來的治理活動與現有黑臭水治理項目出現大量權利義務的重合,導致重新構建合作條件。

   (三)項目產出績效指標難設定,績效考核難以操作

   不同于單一流域的水質改善項目,黑臭水治理PPP項目由于項目范圍大,責任邊界不清晰,黑臭水體治理的產出績效指標難設定,績效考核難以進行。黑臭水體PPP項目的產出物是環境污染治理效果。為了準確全面地衡量環境治理項目的效果,就需要識別和設計若干績效考核指標。但由于建設成本、運營成本和融資成本及風險溢價等項目全周期成本與績效指標的非線性關系,指標選擇和衡量存在很大難度。指標并非越多越好、越高越好。指標過高、過多,可能會使項目投資增加,項目經濟性大大減弱,同時增加治理和運營維護的難度,為合作增加不穩定因素,還可能帶來高昂的履約監管成本。而指標過低、過少,又會缺乏監督、激勵效果,不利于激發社會資本積極性、提高財政資金使用效果。

   且要保證如此大范圍內的水體在長達10多年的合作期內都穩定達標,績效指標的合理性和科學性尤為重要。在整個方案設計過程中,產出績效指標的設定都是各方關心的問題。

   (四)黑臭水體治理市場發育緩慢,合格運營商數量有限

   長期以來,黑臭水治理沒有形成一個穩定和長期的國內市場。目前具備整合設計、建設、融投資和運營能力的環境治理運營商較少,能夠參與黑臭水體治理的合格運營商數量比較有限,政府可選擇面不大。在采購社會資本時,很有可能容易出現流標或非理性報價現象。以本項目為例,盡管本項目在準備過程中進行了充分的項目推薦和市場測試,但參與并通過資格預審的有效申請人數量僅5家,參與投標的社會資本甚至不足三家,最終有關部門與咨詢機構研究后采用競爭性談判方式完成了社會資本采購。

   本項目的潛在投資人數量有限,部分原因是前面提到治理范圍、權利邊界及績效指標等提高了項目合作難度,同時也反映出國內合格運營商稀缺的現狀。

   三、項目亮點及成效

   (一)克服黑臭水體治理技術復雜性,明確各方權利職責范圍

   項目實施機構為本項目進行了充分的前期技術準備,先后從2015年起投入資金,以專業調查公司為骨干,充分發動河道兩岸群眾,組成9個調查組,歷時100余天,投入500多人次,充分掌握了南寧市的黑臭水現狀和成因。2016年3月,組織國內知名的治理專家召開座談會,踏勘現場、查閱資料,為南寧市黑臭水治理進言獻策。2016年底,完成本項目《工程可行性研究報告》的編制和評審,基本確定了治理技術路線、投資規模等。

   實施機構還委托濟邦咨詢和國環清華環境設計院組成聯合顧問團隊,為本項目提供工程技術、PPP方案設計和PPP法律咨詢等在內的顧問服務。針對前面提到的項目在技術和交易條件方面的復雜性,本項目實施機構和以濟邦咨詢為首的顧問團隊進行了充分研判。如針對項目的技術復雜性,顧問團隊補充進行了現場踏勘,據此提出技術建議和注意事項;并組織多輪市場測試,向潛在社會資本公開項目技術資料,鼓勵社會資本提前踏勘現場并形成自己的治理方案。針對責任和權利邊界不清晰的情況,充分考慮各方實際操作中的需求,在實施方案及項目合同文本中提出了多種預案和銜接機制,盡可能為污染源頭管控和責任邊界劃分掃除隱患。

   (二)多輪磋商,在各個階段充分與潛在社會資本溝通,最終確定階段式水質目標

   本項目在水環境治理最核心的水質目標的設置上,濟邦咨詢和國環清華環境設計院組成的聯合顧問團隊結合國家有關技術導則和項目實際情況,確定了一套“績效考核指標集”的基準值。績效指標對應著資本性投入(工程投資)+運營維護(運營成本)+工程技術解決方案的最終產出——境治理效果,并采用考核結果與付費掛鉤的方式激勵社會資本提高服務質量。

   績效考核指標基準值作為社會資本參與采購時的競爭基礎,通過設置一定的溝通和評分機制,先后經過市場測試、資格預審、最終競標等多個環節,讓社會資本在應答文件中提出自認為可行的技術考核指標,咨詢機構再結合社會資本方反饋的意見,不斷修訂考核指標。項目最終通過競爭性談判方式,根據社會資本在談判文件的水質目標承諾和專家綜合評判,確定了本項目階段式的考核標準。

   與參與采購的社會資本的多輪溝通后確定雙方共同認可的水質標準,既可避免完全由政府方面設置技術要求導致的“脫離市場,好高騖遠”,又對社會資本提出了力所能及的高標準和嚴要求,使得最終確定的技術目標在采購限價和投資規模范圍內,盡可能發揮社會資本的技術力量,同時兼顧了市場實情。

   (三)社會資本爭分奪秒,短期內顯現階段成果

   目前,南寧市黑臭水體治理已取得階段性成效。截至2017年12月25日,基本實現了2017年底基本消除建成區99.4公里黑臭水體的目標。當前項目正處于水質鞏固和進一步深化的階段。希望今后項目的順利推進,有效解決南寧市困擾已久的黑臭水體問題,達到政府和社會資本共贏的美好局面,成為讓人民拍手稱贊的民生工程典范。

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