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PPP模式需要全過程工程咨詢?

發布日期:2018-07-03來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   導讀 近日,財政部發出通知將全面監測PPP項目庫的財政支出數據,要確保錄入數據與相關文件相符、數據信息準確完整,這與前期54號文對示范項目提出建立中期評估和問責機制遙相呼應。這表明,隨著PPP項目的大批量落地,對PPP項目進行周期審查和過程監管,必將成為一種趨勢。

   結合當前PPP項目的執行程度以及清庫整改情況,本文認為,為保證PPP項目的長遠運作和健康發展,在PPP項目中引進全過程工程咨詢服務,很有必要。

   一、全過程工程咨詢是當前基建市場發展的必然趨勢

   2017年2月,國務院辦公廳發布了國辦發 [2017] 19號文《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》,首次提出了“全過程工程咨詢”這一理念,文中明確寫到“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢,培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。制定全過程工程咨詢服務技術標準和合同范本。政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢,鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。在民用建筑項目中,充分發揮建筑師的主導作用,鼓勵提供全過程工程咨詢服務”。

   隨后5月,住建部又發布了建市 [2017] 101號文《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》,選擇8省市和40家企業開展為期兩年的全過程工程咨詢試點工作。隨即,浙江、四川、廣東和廣西等省區也相繼出臺了全過程工程咨詢試點工作方案,為地方上全過程工程咨詢的推廣發展打通了渠道。

   在《工程勘察設計行業發展“十三五”規劃》中,又重點提出應培育全過程工程咨詢服務,并“鼓勵建筑師依據合同約定提供項目策劃、技術顧問咨詢、施工指導監督和后期跟蹤等服務,推進工程建設全過程建筑師負責制”,“鼓勵有條件的企業以設計和研發為基礎,以自身專利及專有技術為優勢,拓展裝備制造、設備成套、項目運營維護等相關業務,逐步形成工程項目全生命周期的一體化服務體系”。

   一年多來,全過程工程咨詢的發展方興未艾,筆者接觸到的很多工程咨詢公司,都在不斷“招兵買馬”,增辦資質,整合資源,為全過程工程咨詢積極進行準備。

   全過程工程咨詢,更加注重市場主體之間的資源整合和內在聯系,加強了不同環節和專業的整體把控和信息共享,提升了建筑產品和運營服務的安全及質量水準。在PPP項目中實行全過程工程咨詢,能夠高度整合服務內容,節省投資和運營成本,減免工期延誤風險,這是國家政策導向也是基建行業進步的體現。

   二、PPP項目對全過程工程咨詢更有需求 

   PPP項目的前期咨詢成果需與后期采購執行情況對應掛鉤,需要全過程工程咨詢進行跟蹤修訂。結合最近出臺的一系列政策文件,國家對已經落地實施的PPP項目,將加大咨詢成果的監測力度,保證前期咨詢與后期執行數據連貫一致、賬實相符,謹防項目實際履行中前后脫節、變形走樣,對于前后測算數據偏差較大的項目,很可能要求退庫整改。故對于PPP項目來說,為保證信息及時對應,防止責任推諉,推廣全過程工程咨詢大有必要。

   PPP項目的合同周期較長,需進行過程管控。PPP項目的合同周期一般在10至30年之間,包含建設期和運營期,時間跨度較大,其間充滿了很多主客觀變數。客觀變數包含但不限于法律和政策變更、技術革命的更新換代、金融及市場模式轉變、消費觀念和環境需求改變、人員變動調整等等,主觀變數包含不履行職責和義務以及不按合同要求履行職責和義務等等,這些主觀過錯、情勢變更、不可抗力和意外事件,都可能對PPP產生深度的負面影響。引進全過程工程咨詢服務,能增加風險預判和應對措施,從而為PPP提供連貫的專業技術支撐。

   PPP項目的建設投資是重點審查環節,符合全過程工程咨詢的適用條件。從社會資本方的角度來看,要更多強調建設期間的內部協調和統一,資源整合,信息共享,以順利達成PPP合同的建設任務和目標。從政府方角度,PPP建設方式基本采用EPC和交鑰匙模式,由社會資本方負責完成,政府方系統性地將風險和責任打包給社會資本,強調了項目建設的整體效應。而運營期是建設期的延展,也是項目產出績效的實踐檢驗階段,是全過程工程咨詢不可或缺的環節。所以,PPP項目的系統性和整體性特征,符合進行全過程工程咨詢的條件。

   PPP合同中的條款內容框架性較強,但實踐操作性不足,而且PPP合同體系還包含了其他很多附屬合同,專業和行業面較廣,需要引進全過程工程咨詢,在過程中不斷修正、細化和調整。筆者接觸的多個PPP合同,許多條款屬于框架性條款,只是約定了一般性的處理原則,缺少操作細則。

   比如項目延期,是否改動了招標文件的實質性條款,是否要重新調整兩評一案;如果合作周期改變了,政府方的財政支出責任和方式,又如何對應調整;比如工程索賠,增加的索賠費用若超過設計概算10%以上時,項目可研和立項審批如何調整;增加的索賠費用也會增加社會資本方的融資責任和負擔,風險如何救濟;對于增加的索賠費用,政府方作為過錯方和SPV公司股東,是否享有索賠費用的分紅權利;比如項目接管,接管目的到底是臨時過渡、扭虧為盈還是債務清算,其用意不同,則接管的操作規程也應有所區分,這個要在后期進行補充細化。在實踐中,政府方主觀意識性較強,有的項目甚至約定有由金融機構行使接管權利,這些都缺少操作細則和法規依據。其他諸如風險分配,爭議調解,融資兜底,績效考評、財稅處理和違約清算等,都需要在全過程工程咨詢服務中,不斷進行修正和調整。

   三、關于PPP項目中全過程工程咨詢的幾點思考

   全過程工程咨詢服務要增加法律和財稅專業。

   眾所周知,PPP不僅包含建設內容,還有運營、融資、風險、合同和財稅等重要內容。PPP項目中的合同體系千絲萬縷、盤根錯節,作為PPP合同來說,更多起到的是框架性和原則性作用,如何實施和保障以及細化和調整,還有很多法律工作要做。而項目的投資融資、審計結算和財稅處理,也貫穿PPP項目的生命周期,這里面需要專業的財稅技術力量進行服務。故本文認為,應在PPP全過程工程咨詢中增加法律和財稅專業服務,以滿足PPP的整體性需求,不止為PPP提供全過程服務,還有全方位服務。

   咨詢服務機構可以作為社會資本方參與PPP項目建設。

   本文認為,從政府和社會資本合作角度,為了最大化發揮PPP項目的社會和經濟效應,在條件成熟的情況下,可以引入全過程工程咨詢服務機構作為社會資本方的聯合體成員參與PPP投標和建設。全過程工程咨詢機構的引入,是一種技術保障,會更加優化SPV公司內部的專業整合程度和經營管理能力,這是從社會資本方需求的角度考慮。當然,引入全過程工程咨詢機構,也要參與績效考核付費,形成有效的激勵約束機制,發揮全過程工程咨詢的價值和作用。

   提供前期咨詢的服務機構不宜繼續參加后期咨詢投標。

   根據《政府采購法實施條例》第18條規定“除單一來源采購項目外,為采購項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務的供應商,不得再參加該采購項目的其他采購活動”,以及《招標投標法實施條例》第34條規定“與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人,不得參加投標”,故前期提供過咨詢服務的咨詢機構,從目前的法律層面上來說,還不宜參加后期社會資本方的招投標,后期的咨詢投標應由獨立的第三方機構參與投標。

   雖然我國當前沒有專門的PPP立法和法律適用,前后咨詢服務可能存在斷檔承繼,也可能產生一定的責任推諉,不利于PPP項目的周期性服務,但是本文認為,從政府方需求的角度考慮,可以建議由政府方對PPP項目的全過程工程咨詢進行一次性招標,包括前期咨詢和后期采購執行階段,招標時可以分段計價,按環節付費,以保證項目的整體性需求。

   在PPP模式中推廣全過程工程咨詢,需要制度保障。

   當前,國家對建筑市場主體更多是在倡導資源整合,要求市場主體之間的合作發展,弱化競爭和各自為戰的市場局面,優化建筑市場的交易服務結構。所以本文認為,對于具備一定規模和條件的PPP項目,可以從制度上倡導引進全過程工程咨詢服務,并將引進情況作為項目評審入庫和入選示范性項目的一個參考性指標,從而在國家層面上給予政策保障,以推進PPP項目的良性和健康發展。

   PPP模式推廣幾年來,全國已有數千個PPP項目進入了采購執行階段。這么多的PPP項目就像是初生的嬰兒,要吸收“營養”,要灌輸“教育”,更要“強身健體”,保證健康成長。因此,PPP模式需要全過程工程咨詢,在當前,應是形勢所趨!

  

   作者:楊茜顯貴州馳宇律師事務所執業律師、貴州產權市場PPP專家、貴州省庫專家

  

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