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規范操作PPP項目不存在隱性債務風險

發布日期:2018-07-06來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   截至2018年3月末,全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共計13141個,總投資額17.6萬億元。然而,對于PPP項目投資形成的巨額固定資產,如何進行會計、統計處理,目前尚無政策規定。在現行會計政策下,PPP固定資產既不記入政府資產負債表,也不記入社會資本或項目公司的賬戶,出現了所謂的PPP“孤兒資產”問題。在實踐中,對于PPP是否形成政府債務以及PPP對政府中長期預算構成哪些影響等問題,也存在較大爭議。如何借鑒國際經驗、結合我國實際,深入探究PPP與政府預算及債務的內在邏輯關系,藉此建立健全PPP財政風險監管機制,繼而促進PPP市場的規范、健康、可持續發展,是理論界與實務界面臨的一項重大課題。

   中國財政科學研究院PPP所日前舉辦第四期PPP沙龍,對PPP項目政府支出責任與政府債務的關系展開了深入研討。會議認為,PPP項目的政府支出責任不同于政府債務,規范操作的PPP項目即使形成政府支出責任,風險也可防可控,不存在隱性債務風險。隨著PPP立法工作的推進以及PPP操作方式、管理方法等方面的逐步完善,PPP必將迎來更加科學、更加規范、更可持續的發展機遇。

   PPP支出責任不應是政府債務

   國務院發展研究中心宏觀部研究員孟春認為,PPP支出責任不同于政府債務和負債,規范的PPP項目不涉及隱性債務。他說,根據《地方政府債務風險分類處置指南》《地方政府轉向債務預算管理辦法》和《國際會計準則第37號-準備、或有負債和或有資產》《政府會計準則—基本準則》,PPP支出責任不屬于上述政策文件明確的地方政府債務范疇。同時,隱性債務一般認為是未納入預算管理、最終需要政府承擔的債務,而規范的PPP項目合同中財政支出責任與預算管理銜接,不涉及“隱性”。此外,《關于規范政府和社會資本(PPP)綜合信息平臺運行的通知》規定未納入綜合信息平臺庫的項目,原則上不得通過財政預算安排支出責任。

   中央財經大學PPP治理研究院院長曹富國認為,PPP支出責任不應該是政府債務,PPP模式也顯著區別于傳統的政府采購。在PPP模式下,政府與社會資本之間是一種長期的契約關系。合同長期性導致合同履約及支付風險的客觀性,而合同的長期性與政府預算的規劃時限性之間的不匹配,更會加重社會資本和金融機構對政府履行支付責任的不安和焦慮。

   他建議,可嘗試引入對政府履行支出責任的擔保機制,以解決契約的不確定性問題,增強社會資本和金融機構參與的信心。此外,第三方擔保機構對政府長期履約能力的科學獨立判斷,有利于提升PPP項目的規范化和科學化水平。那么,什么樣的PPP項目可能引發隱性債務風險?孟春認為,一類為大幅突破10%財政承受能力紅線的項目;另一類為政府對社會資本約定固定回報、回購安排以及不包含實質性運營內容的項目。

   “引發PPP項目風險的主要原因,包括‘一方案兩論證’安全閥作用不夠、風險管理不到位以及績效管理不嚴格等。”孟春表示,在PPP項目運作過程中要不忘初心、規范管理和創新發展,具體要做到堅持問題導向,推動規章立制;抓好制度執行,嚴格追究責任;抓緊標準研究,形成管理閉環;提高監管能力,提升服務水平。曹富國認為,嚴格規范PPP是件好事,但應在中央防范化解風險的框架下不斷完善相關規定,實現謀發展的目的。比如,一些財力充裕、PPP業績良好的地區,反而會出現過早觸及10%紅線而無法再推廣PPP模式的情況。

   從民商法和會計角度區別看待債務與負債

   “在討論PPP項目政府支出責任與政府債務的關系之前,應厘清什么是債務,什么是隱性債務,什么是負債。”北京國家會計學院教授崔志娟認為,債務不同于負債,債務是基于經濟合同的約定,體現一項債權債務關系,PPP項目是對項目公司未來提供公共服務的支出約定。規范的PPP不應該是一項政府債務,因為PPP合同簽約時采購的社會資本當時并未提供服務。而負債是一個會計概念,是與資產形成相關的概念

   她表示,新的政府會計準則對于政府資產的概念界定有了新的變化,增加了公共物品的服務潛力確認條件,也就是提供的一項公共資產若沒有形成服務潛力,也就不能確認為資產。理論上講,PPP項目需要提供公共基礎設施和公共服務,若公共基礎設施未達到資產確認條件,也就無法確認負債。負債是基于過去經濟事項形成的一項現時義務,PPP項目是否能夠成為負債要看其是否形成現時義務。績效作為政府支出責任的判斷依據,是未來財政支出額度的前置條件,未來財政支出責任的確認適用于民商法,因為需要在PPP合同中約定;在合同中不能體現固定回報、明股實債等不當約定,若出現相關不當約定,則會形成政府的隱性債務。

   此外,對于目前有些地方財政承受能力超過10%的情況,崔志娟認為,10%的紅線僅僅是未來財政支出的基本約束性規定,是否形成債務風險,關鍵在于未來是否能夠有可持續的財力支付。10%的數字本身意義不大,因為過度樂觀預測一般公共預算收入、不恰當使用政府性基金預算等情況,都會產生隱性債務。

   PPP資產的確認可借鑒國際通行做法

   從PPP項目政府主體會計處理的角度,中國財政科學研究院研究生院教研中心副主任韓曉明探討了如何看待PPP政府支出責任和政府債務的關系,包括PPP模式下的資產、負債的會計確認、計量以及政府支出責任應該在財務報表上如何體現等問題。

   她認為,國內現有的PPP項目政府主體會計處理方法、法規尚不完善,未能充分反映PPP項目的長期性、周期性以及資產龐大等特征,從而可能導致PPP項目債務風險的產生。應當積極借鑒國際通行做法,具體參照《國際財務報告解釋12號》(規范運營方,IFRIC12)和《國際公共部門財務報告第32號》(規范授予方,IPSAS32)的會計處理方法,以授予方是否具有控制權為標準對PPP項目入賬進行判斷,即依據資產控制權的歸屬確定資產的確認,誰擁有控制權,誰確認資產。具體來說,對控制權的判斷取決于兩個條件:一是在服務內容的確定、服務對象的選擇以及服務價格的調整方面,授予人能夠對運營方實施控制或監管;二是授予人在服務特許協議結束時可以通過所有權、受益權或者其他方式對項目設施的重大剩余權益加以控制,或者資產的整個壽命周期都將用于該項服務特許協議安排。只要滿足上述兩個條件,授予方就應該將PPP項目確認為自己的資產。

   針對負債的會計處理,韓曉明認為,依據IFRIC12、IPSAS32關于特許服務協議的規定,PPP支出責任應該歸屬于負債。如果是政府付費,可在會計科目中確認為金融負債,計入長期應付款科目,由政府以現金為主的方式償還負債;如果是使用者付費,可視為政府將特許經營權授予給社會資本方。鑒于政府對資產通常具有較強的控制權,可根據國際慣例,確認為一種履約義務,類似于現有會計科目中的或有負債,但能否確認為或有負債或者是否需要設立專門的負債科目,還有待進一步探討。

   她認為,不管技術層面如何處理,PPP所有的資產及債務都應體現在政府的資產負債表中,以便社會資本方對政府的運營情況、履約責任、財政可承受能力和財政可持續運營能力等進行綜合判斷。

   在政府資產負債管理框架下的PPP才能行穩致遠

   中國社會科學院大學公共經濟與財政投融資研究中心主任吉富星認為,現有政府債務是依據預算法約定的現時義務,是顯性、法定的范疇;隱性債務主要是推定的、或有的債務。支出責任是履行事權的支出或財政承諾等,與債務有關聯但不等同。縱觀國外PPP發展經驗,暫不考慮其他意義,PPP就是通過表外融資來突破政府預算的工具,所以,總體規模都不能太大,在政府的資產負債管理框架或報表披露下去做PPP才能行穩致遠。PPP是否引發隱性債務,不應囿于績效、預算、載體等技術層面,而應基于“實質”進行穿透識別。比如,無實質運營內容、政府付費類PPP項目可能會演變為變相舉債,很大程度上衍生政府隱性債務。但目前難點在于存量大、標準不一、質量參差不齊,需要緩釋風險、防范項目退庫等衍生風險,后續PPP管理應盡量統一化、規范化。10%的財政承受能力紅線只具有參考意義,不具有普適性,仍是償債率范疇。

   他認為,PPP僅是財政支出的補充,大體屬于政府表外融資,多數項目形成的是政府廣義負債,應防范“孤兒資產”、脫離政府預算管控,應將所有投資項目或資本項目統籌起來論證財政承受能力。PPP自身并不具備化解債務的功能,只能通過效率提升來降低成本,減輕政府債務壓力。因此,PPP項目成功與否的關鍵在于微觀層面關注效率、宏觀層面聚焦治理,應該通過加強契約精神、硬化預算、強化資產負債管理來解決社會資本后顧之憂、提高公共服務效能。

   中國宏泰發展集團副總裁李士宗提出,業內當前爭議的焦點主要集中在對債務、負債、政府債務、政府信用債務、隱性債務、廣義債務等概念的交叉討論,因而產生了模糊不清的問題,但對政府支出責任不是政府債務這一觀點是相對統一的。財政等相關部門應該對PPP政府支出責任從廣義和狹義兩方面進行界定,逐步使政府支出責任、政府債務、預算管理朝更加透明化、清晰化的方向轉變。

   中國財政科學研究院PPP所所長彭程認為,從宏觀層面來看,PPP不失為公共產品投融資、公共治理改革、政府職能轉變的重要手段,在利益共享、風險共擔機制下,目前還少有其他替代性的更優模式。當然,PPP模式應與其他投資、建設模式及財政金融工具統籌使用。他認為,有支出責任不代表一定就有風險,基礎設施和公共服務品質的提升,能促進地方經濟與社會發展,增強地方財力,如果在全生命周期內能保持地方財政收支平衡,進一步優化經濟發展環境和投資環境,同樣也不違背PPP模式的本義。10%財政承受能力上限的設置對控制PPP總規模、防范財政風險具有積極意義,未來可針對不同地區的實際情況進一步完善和優化。

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