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健身房還是廣寒宮?PPP旺年去向解析

發布日期:2018-01-08來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   時近年關,十二年一遇的“旺年”就要來到,在國內火了整整三年的PPP卻開始大幅度降溫。近日來,中國式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號”。戲謔之下,其實更多的是迷茫、無奈和自嘲,也許還有幾分“山雨欲來、烏云壓城”的擔憂。2018,PPP到底會往何處去?PPP各路玩家又當如何自處?

   我們說“三大關系”決定中國PPP的基本走向。一是央地之間財權與事權分配的關系(下稱“央地關系”),二是部際之間的權責關系(下稱“部際關系”),三是市場主體與游戲規則之間的博弈關系(下稱“市場關系”)。自2017年7月全國金融工作會議召開以來,央地關系并無顯著變化,但是隨著金融風險防控被提升至影響國家安全的高度,地方債問題毫無懸念地再度浮出水面,與PPP各路玩家相克相生的一些或明或暗的游戲規則(如名股實債、小股大債、固定回報、入庫退庫、央企盛宴等等)也隨之變奏。財政部的《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)(下稱“92號文”)、國資委的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管[2017]192號)(下稱“192號文”)、國家發改委的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》(發改投資〔2017〕2059號)(下稱“2059號文”)等一系列重磅文件,雖然側重點各不相同,但其真正值得關注的看點,其實是文件背后若隱若現的部際關系和市場關系的嬗變,以及由此帶來的PPP中國路徑的調整。以下對此進行詳細分析。

   第一、立法進度趨緩,施政和投資預期有不確定性。

   《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“《PPP條例》”)于2017年7月發布,一度引發業內熱議。總體來看,《PPP條例》在鎖定共識方面所做出的努力還是值得點贊的,但其受到前述三大關系的掣肘也是顯而易見的。而在PPP冷風頻吹的季節里,PPP的頂層設計貌似進入停擺狀態,更遑論后續需要全面跟進的體系性立法。毋庸諱言,對于PPP領域的施政和投資來說,這種頂層設計缺位的局面多持續一天,不確定性的陰影也就會多籠罩一日。在各類新規層出不窮的日子里,以什么樣的姿勢走什么樣的路,才能確保項目合規及投資安全,是中國PPPers需要著重考慮的問題。

   第二、部委聚焦本位,加強風險防控與疏導。

   在金融風險防控趨嚴趨緊的大勢之下,各大部委行會優先要做的,一定是響應中央精神,聚焦本位,從本職工作出發,從嚴從緊,做好金融風險防控。財政部如此,國資委亦如此。國家發改委在2059號文中力挺民間資本、鼓勵盤活存量、強調規范履約、點名債務風險,乃至于證監會網站近日發布的“關于政協十二屆全國委員會第五次會議第2915號(經濟發展類144號)提案(《關于建立PPP退出機制的提案》)的答復”,重在風險疏導,無疑也是與此相向而行的政策信號。因此,至少在今年以內,后續其他部委行會倘若持續跟進,則基于其法定職責范圍,采取PPP相關風險防控和疏導工作,肯定會是各類PPP新文件、新政策、新導向的基本邏輯。

   第三、“半壁江山”搖擺,政府付費類項目歧路徘徊。

   自2014年以來實施的PPP項目,大概六成以上屬于政府付費類的基礎設施和公共服務項目,占據中國PPP半壁江山有余。但其興也勃焉,其衰也忽焉,政府付費類項目在PPP方陣中首當其沖,可能即將面臨較大調整。究其原因,無外乎以下幾點。

   其一,此類項目多由中西部市縣政府發起,地方財政實力有限,政府付費能力不足。而且,過去兩到三年的大干快上,“10%”的天花板在很多地區被實際突破,已經是公開的秘密。基金預算也只是杯水車薪而已。

   其二,此類項目的主力軍(央企)受到92號文和192號文的雙重壓力,逐漸失去參與此類項目的若干基本前提(見下文),存在整體戰略性撤退的可能。

   其三,也是受到前兩點因素的影響,財政部門、金融機構和財務投資人對此類項目的態度轉冷。很多地方的政府付費類項目入庫難、融資難已成常態。即便是已經入庫的此類項目,也有很多在為保庫而憂心忡忡。

   第四、“主打套路”受限,新型市場關系有待形成。

   作為一個純粹的舶來品,PPP模式在中國的推行和落地,首先需要面對一個問題,就是PPP模式本身與中國現有的法律、法規及政策之間的矛盾與沖突。在2014年之前的基礎設施和公用事業特許經營時代,中國的PPPers(或可稱之為Concessioners)花費了很大的力氣,才得以營造出一個頗具中國特色的特許經營生態圈。雖說缺乏頂層設計,而且主要局限于市政公用事業行業,但是圈內的游戲規則相對明晰,玩家和玩法都相對穩定,不慍不火地也搞了二十多年。

   自2014年以來,PPP的適用領域擴大,主要玩家和玩法都發生顯著改變。從行業類別、項目類型、融資方式、回報機制、績效考核、退出路徑等各個方面,市場主體和游戲規則之間都呈現出相互交叉博弈的熱鬧場景,并形成了包括名股實債、小股大債、基金投資、股權回購等一系列主打套路。作為PPP模式創新(意味著和現行政策法規之間的沖撞)的必然結果,某些合規層面的禁忌或紅線(如土地收支兩條線)也會在特定條件下呈現“戰略性”收縮,一些灰色地帶和“創新模式”由此產生(也包括一些繞道PPP而行的變相融資手法,如“政府購買服務”),直到相關禁令出臺,再另謀出路。此為PPP領域市場關系的舊常態。而在金融風險防控的大背景之下,更新的、合規的和穩定的市場關系尚未形成,大多數市場主體正在駐足觀望。

   第五、健身房還是冷宮?PPP新年去向預判。

   最近PPP圈內盛傳銀行暫停PPP項目貸款一事,并由此推導得出PPP要被打入冷宮的結論。我覺得這種推論不是完全沒有道理,但是論據過于簡陋,對于相關政策穩定性的預判也太過悲觀。

   回到“三大關系”,盡管部際關系和市場關系出現變數,但是應當注意的是,此二者都是央地關系的衍生物。它們的短期調整可能需要服務于某一項或幾項強勢的政策要求,但從中長期看,為了保障“穩增長”的戰略目標,它們還是需要順應央地關系,并為之保駕護航的,而不可能各行其是,隨意單飛。換言之,在國民經濟的特定發展階段,三大關系之間其實是一種共生關系。而“土地財政”、“融資平臺”,乃至于今天的PPP,也都發端于此,并為之服務的。沒有PPP的登堂入室,“土地財政”,“融資平臺”和一度熱火朝天的BT模式就不可能偃旗息鼓。同理,沒有一個成熟、可靠的替代品出現,PPP模式也不會被立即打入冷宮,否則邏輯上就很難講得通。

   然而,金融風險需要防控,市場行為需要規范,PPP模式也需要從亢奮狀態中冷靜下來。這時候,PPP和PPPers應該去哪里待著才符合邏輯呢?健身房還是廣寒宮?當然是健身房啊。速度可以放慢一點,操作可以專業一點,效果一定就會好很多。甩掉贅肉,減脂增肌,冬天熬一熬就會過去的。

   (作者劉世堅 清控偉仕咨詢-總經理,國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家、中國國際工程咨詢公司、中國國際工程咨詢公司戰略研究院第二屆專家學術委員會專家、聯合國歐洲經濟委員會軌道交通項目PPP國際標準制定委員會專家、亞洲開發銀行注冊專家、E20研究院特約研究員(PPP項目資產證券化)、國家發改委基礎設施與公用事業特許經營法立法小組成員、國家發改委第二批PPP示范項目評審小組成員、能源組組長。)

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