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9條建議試解PPP發展中3大難題

發布日期:2018-05-11來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   自2015年以來,我國PPP取得了顯著成績,統計顯示,截至2017年12月末,全國PPP綜合信息平臺收錄到管理庫和儲備清單的PPP項目共有14424個,總投資18.2萬億元,PPP示范項目已落地597個。在我國PPP項目快速穩步增長的同時,必須清醒認識到發展中的問題,并積極尋求解決路徑,以促進PPP健康可持續發展。

   難題

   缺乏頂層設計 管理政出多門

   在中央層面,PPP管理部門主要有財政部和國家發改委,盡管兩者以公共服務和基礎設施相區分,但兩個領域本身就有交叉,致使地方政府在實際工作中存在混淆。

   2016年8月,國家發改委印發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》,強調對確定采用PPP模式的項目,要按《招標投標法》等法律法規,通過公開招標、邀請招標等多種方式,公平擇優選擇社會資本。值得注意的是,此文件抄送了國土資源部、環境保護部等部門,但沒有抄送財政部。

   財政部為解決PPP政府采購法律依據問題,于2014年分別印發了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。

   國家發改委會同財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行在2015年出臺了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

   人才儲備不足 運作有待規范

   PPP整個流程涉及工程、財務、法律、采購等領域,無論是政府監管部門、行業管理部門,還是金融機構、工程行業、咨詢機構,由于在短時間內大干快上,缺乏相應人才儲備,造成決策和操作程序上的不規范。許多PPP項目的物有所值和財政可承受能力論證往往流于形式,先有“定論”,再有“雙論”。

   市場監管不力 存在變異走形

   融資落地成為地方政府的首要目標,PPP在實踐中往往與其提升公共服務供給的目標背離。有的地方把純粹的工程建設包裝成“政府購買服務”,有的違規進行擔保承諾回購,帶來了地方債務風險。“偽PPP項目”沒有專業運營商,只有產業基金、金融服務等財務投資者,這些投資者不承擔風險,政府保證其投資回報,存在明股實債、保底承諾和建設-移交(BT)特征。而在財政困難的地方,如果把PPP僅作為化解地方債務的辦法,最終還是要地方政府兜底。

   建議

   以PPP條例立法為契機 完善有關法律依據

   關于PPP的立法層級較低,財政部在推動PPP立法,國家發改委在推動特許經營立法,一定程度上存在重疊,國務院法制辦已牽頭將兩個立法計劃合并。2017年7月,國務院法制辦發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》(征求意見稿)。筆者認為,征求意見稿應在以下方面作出明確。

   關于選擇社會投資人“兩招并一招”的模式

   如果政府采購PPP項目包含工程建設,如何選擇社會投資人,并解決由具有相應建設能力的施工企業可以直接進行工程施工的問題,成為各方關注的焦點。按《招標投標法實施條例》第九條,“已通過招標方式選定的特許經營投資人依法能夠自行建設、生產或提供,可以不進行招標”,可以通過一次招標活動將原本需兩次招標的程序合并,當然其招標條件理應包括投資人選擇和承包人選擇兩個方面,此即“兩招并一招”。如果沒有采取招標方式,而是采用競爭性談判或競爭性磋商方式,投資人中選后是否仍可采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。從競爭性角度看,即使采用競爭性磋商、競爭性談判方式的“兩招并一招”做法,應當可以理解為并未破壞PPP選擇投資人的法律原則。基于法律規范的現實操作性,從合法合理角度看,還是應在條例和立法中,對競爭性磋商、競爭性談判中涉及的“兩招并一招”的合法性予以明確。

   明確“社會資本”的范圍是否包括本地國企

   按照《PPP模式操作指南(試行)》(財金(2014)113號文)第二條規定:“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其控股的其他國有企業。”之所以排除其作為本地PPP項目的社會資本方身份,主要是按照《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)的要求,出于政府債務考慮,剝離融資平臺公司政府融資職能而做的暫時限制。如果本地國有企業能夠真正成為自主經營的營利法人,當然不應受歧視。在《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)中,就沒有述及對本地國企作社會資本的限制。

   選擇社會資本以公開競爭為主,但不排除有限競爭

   之前的文件和征求意見稿將選擇社會資本方的方式限定為競爭方式。實際上在PPP發展初期,由于各方面條件限制,包括法律法規不完善、社會信用體系不健全、政府經驗不足等,選擇社會資本除以公開競爭方式為主,還應留有有限競爭、單一來源的“活口”,同時嚴格限制適用情形,這也是符合客觀實際的做法。

   在《政府采購法》的基礎上對PPP特點作適當調整

   PPP項目金額大、合同期限長,通常只有大型企業才有足夠的履約和抗風險能力,因此在社會資本門檻中設置一定要求是必要的。PPP周期長,往往會因政策、規劃、需求等因素變更調整而導致項目合同金額的變更。這就與《政府采購法》第三十一條“添購的資金總額不超過原合同采購金額百分之十”存在矛盾。

   突出合同合法有效的同時,強調政府契約精神

   征求意見稿對地方政府履約風險保障做了強調,如第二十條“政府和社會資本方應當守信踐諾,全面履行合作項目協議約定的義務。合作項目協議的履行,不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響”;第四十五條“政府及有關部門有下列情形之一的,由其上一級機關責令改正……:(一)不履行合作協議中的相關政府承諾和保障”。

   合作協議首先應合法有效,才有履行政府承諾和保障的問題。如果合同本身是違法的,那么合同自始就是無效的,政府當然也不需要遵守。

   從更高層面理解PPP戰略意義

   不同部門、不同地方對于PPP有不同的政策目標和價值取向。從國家層面來說,PPP事關轉變政府職能,推進國家治理現代化,實現公共服務供給提質增效;從財政部門來說,主要政策目標在于完善財政管理方式,防范和化解地方政府債務風險等;從發改部門來說,主要政策目標是促進投融資體制改革,擴大投資,穩定經濟增長等;從地方政府來說,主要政策目標是增加公共服務和產品供給,以PPP模式作為替代融資渠道,緩解債務壓力等。

   PPP事關改革發展的關鍵領域和關鍵環節。從制度層面,有供給側結構性改革和混合所有制改革,讓市場在資源配置中起決定性作用;從模式層面,有循環經濟、海綿城市和特色小鎮;從行業層面,有環境治理、清潔能源、醫療養老和綠色農業。

   要澄清和避免僅把PPP視為化解地方政府債務、解決融資問題的一種辦法,應從更高層次上理解中央推出PPP的戰略意圖。

   地方政府建立PPP決策咨詢委員會

   在市區兩級設立PPP決策咨詢委員會,由有關政府職能部門(財政、發改)、行業主管部門(建設、市政)、業內工程、財務、法律專家等組成,開展PPP總體規劃研究,為PPP決策提供參考意見。

   成立委員會有助于協調各相關部門和機構做深做細前期工作,把發改部門的立項和投融資,把財政部門的預算安排和政府采購管理,把行業主管部門的行業管理需求,在委員會框架下更好協同起來。此外,建立PPP項目決策咨詢委員會,還有助于克服地方政府和部門領導任期因素,確保項目決策的穩定性。

   逐步擴大民資PPP參與度

   中央推進PPP,本意是除化解地方債務外,吸引社會資本尤其是民營資本進入基礎設施和社會公共事業領域。但目前民資在PPP中所占比例相較國企要低,分析原因:①PPP投入大、回報率低、回報周期長,現階段民營資本預期利潤率是8-10%,但PPP實際預期收益率僅8-9%。②PPP模式復雜,存在變數多,如果國企承接,政府與社會資本協調成本更低。③政府規避道德風險的需要,PPP監管存在一定難度,采購、運營過程中存在一定廉政風險,選擇國企廉政風險及職務責任相對較小。④社會信用體系不完善,民營企業信用程度相對較低。⑤民企還欠缺PPP項目,包括基礎設施和社會公共服務項目的運營經驗。

   但是,民營資本投入PPP也有其獨特優勢,除解決民資出路外,還可以有效提高基礎設施和公用事業的運營效率。可以考慮適當劃分領域,特別是政府監管要求較低、涉及公共服務面相對較窄的領域,如公共停車場、停車樓,引導民營資本投資。

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