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韓斌:正確認識當前的PPP工作

發布日期:2018-07-06來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   從2014年財政部按照黨中央國務院的部署推廣PPP模式開始,PPP經歷了從探索發展到快速發展的階段。經過幾年的努力,我們創新了公共服務供給方式,形成了一套制度體系,打造了一批優質項目,建立了一個相對完整的全國PPP市場。在PPP不斷為改革發展注入活力的同時,一些地方違規操作累積的風險也不容忽視。2017年是PPP規范發展之年,管理不斷深化。財政部出臺一系列規范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務和PPP管理的文件,集中清理規范,就是為了在新的起點上更穩健地邁向新的征程。未來PPP應該主動聚焦助力決戰攻堅,實現高質量發展,發揮更好的作用。

   著力防范化解風險隱患夯實發展基礎

   自2014年推廣應用PPP模式以來,4年改革探索實踐成效顯著,在調動社會資本投入基礎設施建設和公共服務方面發揮了積極作用。但相比規范發展的總體目標,仍存在一些薄弱環節、實際問題和傾向性風險苗頭,干擾了PPP發展秩序,形成了一定的風險隱患,可概括為三類,即財政風險、金融風險、項目風險。這三類風險疊加在一起,對PPP事業本身造成的最大的風險就是“劣幣驅逐良幣”。

   為了防范化解這些風險,讓PPP能夠規范持續發展,財政部自去年開始采取了一系列措施。2017年4月,財政部發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,打響了防風險抓規范戰役中的第一槍;同年7月,財政部提出要防范“四化”,即支出責任的固化、財承上限的虛化、運營內容的淡化、適用范圍的泛化。針對這“四化”財政部提出要把握好“四條線”,即守住底線、嚴控紅線、明確界線、掌握天線。

   同年11月,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,開始集中清理整頓工作。這一系列政策的出臺,加上相關部門防控風險的舉措,似乎讓市場有點喘不過氣,媒體也出現一定的過度解讀傾向,認為是PPP急剎車、叫停。實際上,這些工作是必要的,意在正本清源,為PPP繼續往前走打牢基礎。

   中央領導對PPP工作要求,在推進完善PPP健康運行基礎性建設的同時,當前工作特別是要強化對存量項目的監管,有問題及時化解,避免出現系統性風險。財政部嚴格按照中央指示,通過一系列文件以及政府和市場的齊心協力,認真落實具體任務。一是對示范項目的核查處理。財政部前三批示范項目有84個項目調出了示范清單,89個項目要求限期整改,整改工作正在穩步推進。二是對項目庫的PPP項目進行集中清理。

   全國財政系統切實貫徹中央要求,項目清理工作取得了積極成效,不規范的項目被清理退庫或整改,并保持持續警覺,建立項目規范運行的長期機制,確保入庫項目是名副其實的PPP項目。三是對已入庫項目所在地的財政承受能力情況進行全面數據的提取和風險分析,對風險量化做到心中有數。財政部綜合信息平臺開通了對PPP項目財政支出責任的監測功能,將對有關情況進行實時的線上跟蹤,線上和線下管理結合,確保PPP項目不產生財政風險。

     深刻認識把握PPP內涵不忘改革初心

   深刻認識PPP,從正面講就要發揮PPP三個工具作用:一是效率工具。提質增效,讓專業的人做專業的事。二是改革工具。使PPP既在公共服務創新方面發揮作用,同時發揮PPP改革的工具牽引各方面體制機制變革的重要作用。三是治理工具。和國際相比,中國的PPP已經賦予其治理工具的內涵,實際上是政府和市場合作,這是中國國情特定的要求。處理政府和市場共治這種新的治理模式,是深化改革、政府簡政放權、放管服的要求賦予PPP特定的使命。在任何時候做PPP工作都要牢牢記住這三個工具,不能把PPP僅僅當成簡單的投融資工具應用,只有站在更高的層面看待PPP工作,深刻把握好它的內涵,才能讓PPP工作走得遠,發揮更大的作用。

   正確把握PPP,從反面講就是有三個不能做的事情。一是不能把它作為變相融資的手段,防止PPP異化為新的融資平臺。二是不能急功近利。PPP可以平滑代際之間的財政支出分配,但做超出能力的事情就是對子孫后代不負責。急功近利的做法有的時候是以加快發展為借口,但是如果不可持續,發展是沒有意義的。三是政府不能失信,防止新官不理舊賬,更不能新官不理新賬。要遵守契約精神,任何時候都要嚴格履約。PPP改革的初心,按照它的定義,就是要實現公共服務供給機制創新,是牽引改革的一種手段。在做PPP工作的時候要始終圍繞著初心,不能因為實踐的年頭多了、路走遠了,就忘掉起點在哪,方向在哪。

     站在新的起點 堅持高質量發展

   未來PPP應該主動聚焦助力決戰攻堅,用PPP的高質量發展服務國家經濟和公共服務事業的高質量發展。在過去半年集中清理整頓中應看到,PPP發展的步伐沒有停止。我們過去這段時間堅持做到九個字——“不松勁,不停步,再出發”。這半年以來,在不斷強調規范管理的同時,持續發展PPP的積極信號很多。今年2月6日,財政部等多部門聯合發布了第四批示范項目清單396個項目,雖然數量比前一批有所減少,但是質量更高,同時釋放一個積極的信號,繼續發揮示范項目的作用;3月2日,國務院辦公廳發布2018年立法計劃,明確包括了PPP條例。

   最近一段時間以來,在原國務院法制辦、司法部的牽頭下,各方面在立法上沒有松懈,努力出一個好條例,發揮好PPP的作用,從而堅定大家的信心,為各界提供更好的保障;4月11日,中共中央、國務院關于支持海南全面深化改革的意見中提出,創新工作方式;4月19日,印發關于在旅游領域推廣PPP模式的意見;4月23日,人民日報發表文章,在深入推進簡政放權中提到創新公共服務發展機制,引導社會資本參與公共服務和公共產品供給;4月28日,國務院辦公廳印發對落實2017年重大措施予以督查激勵的通報,其中表彰了27個PPP模式推廣得力的市縣;5月18日,習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調要提高環境治理水平,其中就包括采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。

   習近平總書記的講話是PPP工作的新起點。不僅是環保領域,PPP在脫貧攻堅領域同樣將發揮重要作用。應該說,過去半年采取非常有力的措施,擠掉了PPP的泡沫,去偽存真,激濁揚清,讓PPP能夠健康可持續發展。在過去半年里,我們一直是做到不松勁,不停步,并且準備好了再出發。

   財政部部長劉昆強調,作為財政干部一定要明確一個道理,財政部是為黨中央當家理財,也就是說我們做的一切工作都是圍繞中央的部署,圍繞國家的重點工作。對PPP工作而言,PPP到底要發揮什么作用,其實已一目了然。按照黨的十九大要求,圍繞第一個百年奮斗目標——決勝全面小康,PPP一定是服務于三大攻堅戰,在防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治中發揮作用。接下來,一定是圍繞建設美麗中國、實現美好生活這“兩美”目標服務。如果說起步的時候是在整個公共領域全面推廣PPP,黨的十九大已經為中國發展確定了藍圖目標,PPP工作從三大攻堅到服務“兩美”,目標更加明確,要切實發揮推動體制機制變革作用,為實現中國夢發揮應有的作用,做出自己應有的貢獻。 

   PPP要堅持高質量發展,實現提質增效的目的,至少有六個方面的具體工作要做。一是繼續完善制度體系。包括加快推進PPP條例和未來PPP的立法工作;修訂現有的制度,包括操作指南、財承論證指引等;建立新的制度,比如績效評價工作指引或者辦法,風險控制的辦法等。二是深化財政管理。推動相適應的預算體制的管理,從補建設向補運營轉變,加強中長期規劃管理。同時,加大財政績效體系建設,加強對財政支出的監測。三是加強市場建設。要創造公平的競爭環境,不管是國企還是民企都應有公平競爭的土壤;為了適應PPP項目全生命周期管理的要求,要著力培育運營商,加強中介機構的能力建設,讓他們真正發揮專業能力。四是健全PPP項目回報機制。現在已經開始在分領域的研究,為PPP項目提供一個合理的回報基準和回報區間。為了支持回報機制的建立,在PPP項目的定價機制、調價機制上要進一步加強改革。五是支持融資創新。既要防范金融風險,同時也要加大項目融資創新的力度,不僅是為了PPP項目本身,而且通過PPP促進金融領域創新。六是優化信息平臺。大數據、互聯網對PPP發展非常重要,要應用大數據和互聯網升級信息平臺,更有效地發揮它的監督作用,同時更好地實現信息對稱,促進公平交易。信息平臺提高了財政管理PPP的透明度,實現陽光財政。

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