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PPP新一年健康發展主基調:規范有序+改革創新+提質增效

發布日期:2019-01-28來源:中國經濟導報編輯:張繼蕊

[摘要]

   經過了長達一年多的焦慮、整改以及探索后,PPP行業有望迎來規范有序健康發展的春天。

   在此前舉辦的第三屆中國PPP論壇上,國家發展改革委投資司副司長韓志峰表示,當下要全面理解準確把握PPP模式的本質,積極發揮PPP項目的創新性,切實加強PPP參與方的行為規范,要客觀看待PPP模式的重要性。目前,中國在基礎設施補短板方面還有大量的事情要做,需要充分發揮PPP模式的積極作用。同時,在發展的過程中,要加強PPP項目主要參與方的自律性、要堅守PPP項目的契約性。

   規范有序方見真章

   近期,黨中央國務院對于推動PPP模式,規范有序發展,指明了方向,提出了要求。

   國務院日前印發的關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見明確提出,要規范有序推進PPP項目,鼓勵地方依法合規采用PPP等方式撬動社會資本,特別是民間投資投入、補短板重大項目。

   “回顧2018年,社會各界一致認可PPP的價值,政府和市場對PPP的態度是又愛又恨。”清華大學PPP研究中心首席專家王守清對中國經濟導報記者坦言,經熱歷冷,PPP規范發展可期。過去的一年中,除了PPP模式自身的發展進入規范收緊時期,我國經濟增速放緩、中央去杠桿、金融市場進入調控周期等宏觀環境也不同程度導致了PPP落地速度放緩。在2018年也能深刻體會到,國家對行業規范管理的政策一直很鮮明,希望這次整改PPP能倒逼各方進步,特別是PPP項目相關政府管理體系和金融體系改革。

   “過去幾年PPP做不好有政府的原因,但‘鍋’不能全由政府來背,PPP讓投資者承擔或分擔融資、市場和運營等風險,就是為了各方公平,也為了避免政績項目。”王守清分析指出,要想做好PPP,投資者和政府都要各自做好項目的可行性研究,這是PPP項目能夠做好以及合規的關鍵因素之一。如果說2018年是市場調節應對PPP年,而2019年將是各主體理性實施PPP年。

   中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟告訴中國經濟導報記者:“過去一年多政府相關部門出臺的一系列文件,就是希望更好地規范PPP行業的發展。這些政策出臺后,PPP項目投資出現下降趨勢,但這對PPP行業的長遠發展與規范運作是有益的,可以讓更多有能力真正想做PPP的機構參與進來,做出高質量的PPP項目。從國務院近年來出臺的一系列文件,以及國家投資主管部門出臺的相關文件都可以看出,鼓勵民營資本進入基礎設施和公共服務領域的政策一直在延續,并沒有中斷,而且還在不斷強化和完善,這對民間資本和PPP本身來說都是利好。

   大岳咨詢總經理金永祥告訴中國經濟導報記者,2018年是PPP在四年高速發展被“誤傷”后經歷的深度調整期,這段艱難的日子鍛煉了PPP人的意志,堅定了PPP人的信念,提升了PPP人應對環境突變的能力。在基礎設施和公共服務領域,PPP已經被證明是有效抓手,現在PPP政策已經回暖,2019年無論是逆周期調節還是高質量發展都離不開PPP。而即將出臺的PPP立法也代表政府對PPP的態度,PPP行業將迎來一個新的春天。

   改革創新才是正途

   PPP模式不僅是一種融資模式,更是體制、機制和管理方式的創新。

   北京明樹數據科技有限公司總經理肖光睿表示,2018年是在摸索、探究中前進的一年,PPP領域在合規整改背景下又遇上地方政府債務嚴控,致使PPP市場熱度略有降低。如今,伴隨著推進基礎設施建設以帶動經濟發展以及推動民營資本發展以增強市場活力的趨勢下,不斷合規化與流程化的PPP模式將再次受到關注。

   “規范并不能解決所有的問題,創新才是動力之源。”北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅在接受中國經濟導報記者采訪時表示,在這幾年中,PPP模式及其相關規范所經歷的自我蛻變,使之一度成為央地關系平衡(財力與事權劃分)的重要砝碼,而且為基礎設施和公共服務項目投融資行為創造了難得的多方合力。

   劉世堅分析認為,相比于2014年之前的PPP1.0和2.0版,新版PPP的政策向心力和資本召喚力確實令人印象深刻。但是,自2017年金融風險防控政策實施以來,此輪PPP的短期發展態勢也因此被鎖定。從2018年看,PPP的“砝碼”和“默契”明顯失靈,“規范”和“風控”逐漸成為主旋律。探究起來,這并非PPP模式自身問題所致,而是與中國式PPP所特有的演化邏輯密不可分。

   “2019年以及往后的若干年,PPP需要努力適應宏觀經濟及政策環境的變化,否則就很難作為一種可預期、可持續的穩定政策導向為各方所認同,中央倡導、地方推行、市場接納的局面也將一去不返。”在劉世堅看來,就PPP需要做出的調整而言,“規范”固然是重要手段,但是手段不是目標,也無法解決所有問題,更不能防范所有風險,尤其是發展停滯的風險。在這種情形下,PPP模式裹足不前不是辦法,改革與創新才是正途。

   劉世堅分析說,具體而言,在PPP立法層面,尋求共識、凝聚共識,為改革與創新預留空間,可能比按期完成立法任務更加重要。在政策制訂方面,建議尊重金融與基礎設施項目投融資的基本邏輯,順勢而為,疏堵結合,如此可防止PPP反復異化為短期政策工具。而在項目實操層面,則應以項目可行、融資可到位、財政可承受和回報可實現為基本目標,強化專業性、合規性與創新性相結合的基本要求。由此,一些精品項目、創新思維和高質量的服務模式應該有希望在新的一年里脫穎而出,成為各方矚目的焦點,這也是所有PPP人為之努力的方向。

   2019年也將是考驗咨詢機構真本事和新本事的時候。王守清指出,這些本事是指需要服務于項目落地后的執行、履約、監管和退出等工作,這將是新的咨詢需求,而這幾年數量激增的咨詢機構將開始分化,出現優勝劣汰、適者生存的局面,大咨詢和全過程咨詢會逐步增多。

   專項債利好PPP發展

   去年底召開的中央經濟工作會議提出,加強逆周期調節,要發揮投資的關鍵作用,要大幅度增加地方政府專項債規模。

   上海國際仲裁中心仲裁員葉繼濤分析說,2019年將大幅增加地方政府專項債券,此次定性是大幅增加,保守估計2019年地方專項債的規模將達到2萬億元,地方搞建設缺資金的狀況將得到一定程度的緩解。“2018年地方專項債1.35萬億元,比2017年增加5500億元,同比增長69%。若保持同樣的增幅,2019年地方專項債將達到1.9萬億元;保持同樣的增速,2019年地方專項債將達到2.28萬億元。由此一來,過去幾年那些實際上本不適合PPP模式的、自身沒有收費現金流且運行成本占總投資比重非常低的項目,將不宜采用PPP模式。”

   在葉繼濤看來,今后PPP將回歸常態。把現有存量項目做好,適當控制新增項目,進一步完善法律制度,理順管理體制和央地政府的職責,穩定政策預期,這樣的PPP才能行穩致遠。

   “地方政府通過專項債籌集的資金如果用傳統方式進行投資,某種程度可以上起到穩增長的作用,但由于沒有考慮治理因素很可能無法實現高質量發展。”金永祥表示,只有將專項債與PPP相結合,增加PPP專項債規模,才能兼顧穩增長和高質量發展的目標。可見,大幅度增加地方政府專項債規模未來PPP發展空間是巨大的。

   近幾年,PPP項目如何籌集建設資金成為制約PPP項目落地的重要因素,而PPP項目專項債這一創新金融產品無疑為PPP項目融資提供了一種可行的選擇。“國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平告訴中國經濟導報記者,PPP專項債屬于直接融資方式,具有規范、透明和風險分散的特點,由于投資購買證券/債券的主體多元,相比銀行貸款等間接融資方式而言,這種模式有助于倒逼PPP項目規范運作,激勵項目社會資本方或項目公司提高管理水平,特別是創新商業模式。特別是,PPP專項債具有重要的示范和引導意義,有助于引導更多的PPP項目通過發行債券這種直接融資方式來籌集建設項目資金,這對促進PPP項目可持續運營乃至整個PPP模式健康可持續發展都有重要意義。

   PPP立法出臺在路上

   自2017年7月21日國務院法制辦公布《PPP條例(征求意見稿)》以來,社會各界翹首以盼。在業內人士看來,由于立法工作難度大,即使近期能出臺條例,對核心問題的解決也不要期望過高,畢竟立法是個不斷改進和完善的過程。

   畢馬威中國華東華西區基礎設施投融資合伙人李煒指出,展望2019年,《PPP條例》有望盡快出臺,PPP政府支出責任、基金運用、政府債務等問題有望進一步明晰,項目融資期待創新和突破,以便更有效率的解決PPP資金需求,提高項目落地率,這一切都將極大推動PPP的可持續發展。

   金永祥表示,從目前來看,《PPP條例》的出臺已經沒有懸念了,這將從更高層次上表明PPP將成為國家的長期戰略。經過四年高速發展一年深度調整的PPP,在2019年將迎來一輪高質量發展的長周期牛市行情,并將成為國家治理能力現代化的重要抓手。

   未來PPP的發展方向在哪里?這需要結合國情來分析。E20高級合伙人薛濤分析指出,目前看,對之前四年PPP發展過快所帶來問題的糾正力度越來越大,對工程導向和純政府付費類PPP的壓縮越來越大,這些都會對未來的PPP發展帶來影響。當下,控制地方債務壓力未減的前提下,拉動基礎設施投資的手段并未再由PPP來承擔,對于運營要素的重視在PPP中也是越來越強。而對于將PPP的穩健發展路徑進一步明確化,PPP條例也許是一個重要方面。

   誰無暴風勁雨時,守得云開見月明。在經歷了“強監管、規范化”的洗禮之后,唯有不忘初心,創新突破,PPP才能與時代共舞。(潘曉娟)

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