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存量債務背景下管控PPP模式財政風險的建議

發布日期:2018-02-02來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   地方政府債務是我國應對金融危機推出的經濟振興計劃的產物,主要集中在省以下政府層級,PPP模式是經濟進入新常態后地方政府保持和擴大公共品投資的財政創新手段,自2014年以來在全國得到大力推廣。本文對新疆維吾爾自治區(以下簡稱自治區)部分區縣調研發現,地方政府在化解存量債務負擔沉重之際,大規模運用PPP模式擴大公共投資是既是穩增長的途徑,但也面臨巨大的財政風險,據此提出在化解存量債務背景下,控制PPP模式財政風險的建議和對策。

   一、引言

   我國原《預算法》明確規定禁止地方政府舉債,但實際上大部分地方政府都有負債。地方政府負債可追溯到1979年。1981-1985年,省級政府集中舉借債務,市級和縣級政府舉債則集中于1986年-1996年,至2010年底,全國僅有54個縣級政府尚未舉債,增長迅猛是在2008年金融危機之后。地方政府舉債合理性的解釋主要是:債務資金有效緩解地方政府在經濟發展及基礎建設過程中的財力不足,保持了宏觀經濟的穩態增長。地方政府規模究竟有多大?不同口徑下的數字大不相同,不同口徑的差別在于隱性債務。

   我國進入經濟新常態后,隨著財政收入增速放緩,地方債務的風險浮出水面,如果出現大面積地方政府債務違約,可能向金融體系傳遞進而威脅宏觀經濟運行的穩定,其蘊含的信用及金融風險引起政府和學界高度重視。PPP模式是在地方債務高企的背景下推出的新型融資方式,是在公共領域政府與市場關系的重塑,它打開了民間資本跟進的制度空間,能夠與財政資金共同發揮更大的乘數效應。2014年以來,PPP項目如雨后春筍,分布在各地各相關行業,隨著PPP項目的紛紛落地,尤其要警惕PPP熱潮背后潛藏的問題與風險。

   從地方債務的性質和分層結構看,與中央和省級政府相比,市縣級政府財政資源有限但負債率較高,極易發生不良債務的風險。但實施分稅制以來,省以下政府間事權與支出責任不清,財力與事權逆向運行的矛盾始終難以克服,地方政府面對提供公共服務及推動經濟發展過程中的預算內財政缺口,雖是“主動”負債,卻有不得已之難。存量債務既定的背景下,尤其要警惕大力推廣PPP模式帶來的財政風險。

   二、地方政府存量債務情況

   隨著新《預算法》的深入實施和地方政府資助發債的開啟,在中央政府嚴格要求和制度規范下,各地地方債管理進入一個“史上最嚴”的新時期,自治區地方政府債務管理的壓力隨之上升。

   至2016年末,自治區政府性債務余額為3,941.2億元,其中,政府債務2,836.9億元(一般債務2,179.6億元,專項債務657.3億元),占總量的72%;或有債務(包括審計口徑中的負擔保和救助責任的債務)1,104.3億元,占總量的28%。地方政府債務余額在全國處于中游。

   通過對烏魯木齊市、克拉瑪依市、博爾塔拉蒙古自治州的調研和判斷:當前自治區已認定的地方政府存量債務中,雖然總體上綜合負債率尚未進入預警風險區,但各地州市政府承擔直接償還責任的債務總額占地方財政收入的比重已分別達到40%-80%,加入存量債務全部到期償還,地州市政府將難以承受。因此,各級政府都積極采取措施化解債務風險:一是大力推進PPP模式。二是進行債務置換。

   從2015年起,財政部分三年分批置換到期的地方政府負責償還的債務,期限3-10年不等。債務置換雖未減少債務總規模,但以低利率、長期限的中央政府債券置換到期的地方債務,流動性風險得以化解且降低了舉債成本。調查發現,層級較低的政府獲得的置換額度中,期限短的債券(3年和5年)占較大比重,由此可知,經置換后的存量債務也將在2017-2023年最后清償,大部分集中在2018-2019年。隨著置換債務陸續到期,在保穩定、保民生、保運轉的前提下,各地特別是欠發達地區政府按期償還債務將是非常艱巨的任務。在存量債務逐步減少的同時,因PPP項目產生的隱性負債風險上升,此外,融資平臺、土儲中心等來源的債務比重有所降低,但仍是地方債務隱性風險的主體部分。

   三、自治區PPP落地項目的主要特點

   作為欠發達地區,基礎設施薄弱是制約自治區地方經濟持續增長的瓶頸,為此,自治區確定2017年全社會固定資產同比增長50%以上的目標。為“更好地發揮政府投資的引導作用,堅持市場運作、多元投資,創新投融資模式,持續釋放社會投資潛力。大力推行PPP模式,發揮好自治區PPP引導基金和項目獎補政策作用,推動PPP簽約和落地建設。”在政策推動下,各地PPP項目紛紛落地,PPP市場呈現爆發式增長。截至2017年9月末,財政部綜合信息管理平臺自治區入庫項目共計1124個,累計投資額12012億元,項目落地率位居全國第二,覆蓋14個地州市和19個行業領域,顯現了較好的經濟效益和社會效應。落地的PPP項目有以下特點:

   1.在項目回報機制上,以政府付費方式為主

   從全國的情況看,60%的PPP項目采用政府付費的模式,新疆該比重占到79%。新疆是經濟欠發達地區,長期以來基礎設施欠賬較多,PPP項目的融資相對困難。這兩年開工落地的某些PPP項目,雖然也有收益,但受制于城鎮居民總體較低的收入和消費水平的約束等因素,其收益遠不足以彌補項目運營成本和滿足社會資本的預期收益。因此,在發達地區通常可以采用缺口補助的項目,而在新疆只能以政府付費的方式實施,發達地區可使用者付費的項目,在新疆可能因使用流量不足而以缺口補助的方式落地。與發達地區相比,在已啟動的項目中,政府要承擔較大的支出責任,但可以較少的財政資金“撬動”大規模的固定資產投資,對地方經濟的可持續增長的長遠影響是毋庸置疑的。

   2.社會資本的預期收益率在6%-8%之間,但越來越難實現

   在中央政府強化債務風險以及金融創新不足的情況下,PPP項目普遍面臨著艱巨的融資壓力,即便獲得融資,其融資成本都相對較高,雖然社會資本期望的預期收益率在6%-8%之間,但相較于較高的融資成本,實際屬于微利。2017年以來,隨著PPP項目競爭加劇,社會資本方的預期收益率普遍降低,甚至出現了零回報的項目。雖然減少政府未來的付費,但也可能隱藏項目建設維護低質量的風險。

   3.項目經營期均在10年以上,個別項目經營期達到35年

   這是自治區現階段重點公共產品與服務的民生屬性決定的。較長的經營期有利于穩定預期,其中的問題不容忽視:(1)以PPP項目基金作為政府出資的項目,基金的存續期少于項目運營期,基金期滿而項目還在運營,政府的出資成為或有負債。(2)經營期內諸多因素的變化,使得預期微利的項目變得虧損,或者產生超額收益(這個概率較低),項目是否能夠持續?合同中約定的風險劃分是否真正落實?這需要加強項目監管,更對地方政府的治理能力提出了更高的要求。

   四、存量債務背景下管控PPP模式財政風險的建議

   地方政府在推動經濟發展的過程中,對資金需求巨大但融資能力有限,在存量債務高企而增量債務空間被壓縮的情況下,PPP模式拓展了地方政府融資空間。但PPP模式能否取公私兩者之利,需要地方政府具備較強的管理能力,如果不能提供良好的制度環境,那么公私合作的結果可能集私人部門的逐利目標和公共部門的低效率而與預期相悖,落入“PPP陷阱”。

   (一)把防風險放在穩增長的重要位置

   發展是解決我國諸多經濟社會問題的關鍵,民生福祉的改善更需要可持續的穩定增長。2016年我國經濟增長放緩至6.7%以后,2017年將增長目標設為6.5%左右,將改革重點轉向去杠桿降成本,防風險意識更加突出。隨著經濟增速趨緩,依賴“債務—投資”驅動的增長模式下累積的風險浮出水面。在國家經濟增長目標下調的同時,自治區依然確定了7%的增長目標。新疆投資驅動型的發展模式下,穩增長已見效,防風險應被提到更加重要的位置。

   風險防控對于經濟持續健康發展意義重大。從一定意義上說,防風險就是穩增長。不出風險,經濟才能保持穩定增長。2015年以來,新預算法的實施和國務院的相關文件構建了較為完善的法律政策體系,規范的政府舉債融資機制逐步建立,且已卓有成效地運行。實施地方政府債務風險防控,首先要對債務動態監測、實時預警,提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備,推進風險防控工作科學化、精細化,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。其次,尊重經濟發展規律,按照國家“十三五”規劃安排和宏觀調控目標,考慮本地區實際,制定地方政府債務長期規劃并安排新增債務。

   (二)將PPP支付責任與存量債務總量統籌考慮

   始于上世紀80年代PPP模式的發展歷史顯示,財政風險不能在事前得到有效控制,是導致PPP模式不可持續的重要原因,風險防范可以使政府在基礎設施投資和財政可持續性之間實現平衡。

   目前地方財政用于PPP的資金逐步接近甚至超過10%的支出上限,其隱藏的風險必須要引起地方政府的高度重視。PPP模式以少量的財政支出撬動了大規模的固定資產投資,但當期被節省的支出又是未來的地方政府債務。在運用PPP模式時,應將化解存量債務與PPP模式統籌考慮,存量債務負擔沉重,PPP規模必然要受制于地方財力的實際有效騰挪空間而不能單純以上限考慮,否則,解決債務的麻煩又會推動更多的融資需求。應將化解存量債務的風險作為選擇PPP項目回報機制的重要參考。在監控政府債務風險時,應在存量債務的基礎上加上PPP或有債務。

   從真正降低風險的角度看,未來的PPP項目應盡可能選擇可行性缺口補助和使用者付費的模式,除非項目投資拉動了經濟增長,居民收入提高從而帶來足夠的“使用者付費”,政府付費的PPP項目的最終投資還是出自“公共錢包”,且未改變整個項目生命周期中政府支出的總凈現值,并不能根本緩解政府性債務的壓力。未來除了關注分期支付的能力外,還涉及政府的政策延續性問題,這關系到能否保證合同的履行。

   (三)完善PPP項目管控機制,提高項目質量

   PPP項目風險存在于項目設計、立項、建設、運營管理的全過程,因為是公共品,政府是風險的最后承擔者,因此,如何管理好PPP項目,保證項目預期收益成為防風險的關鍵。地方政府在運用PPP模式要特別關注風險,不僅要考量單個項目的風險,還要綜合考慮在所有PPP項目中政府承擔的風險總量。

   1.項目立項環節,防止“偽PPP項目”進入,嚴格操作流程

   在任何情況下,PPP項目都不應超越適用于其它投資項目的常規預算流程,PPP模式只是改善基礎設施供給的一種模式,識別在什么條件下采用以及如何采用,才是從根本上提高PPP項目投入-產出績效的關鍵。地方政府不應將PPP當成完成固定資產投資任務的融資手段,否則亂象就難以避免。

   2.理性選擇社會資本方,不能單純以低價作為中標依據

   隨著PPP的深入推進,吸引越來越多的企業積極參與,一些PPP項目競爭激烈,一些企業不斷刷新低價,甚至出現投資回報率為零的報價。從少付費多辦事的角度考慮,地方政府如果選擇了低價的社會資本方,則可能存在遠期風險。資本的逐利性決定低價或者零收益不可能持續。利潤必然要從成本中“擠出”,則項目建設和運營中的偷工減料、以次充好就難以避免,若資金鏈斷裂,則可能項目中止甚至爛尾,政府的公信力還將受到負面影響。市場監管缺位、不到位,招標方過于強調成本而忽視質量,容易導致招標的天平傾向于價格。PPP項目提供的仍是公共品,需要打造的是百年精品,這需要中標的企業有工匠精神,精心打磨,而低價往往難以如愿。

   3.謹防PPP合同的隱性財政風險

   政府除了承擔已納入PPP合同的顯性財政承諾外,還需要承擔一些隱性負債,即由道德義務或者公眾期望而產生的非合同責任。例如,一個項目由于政治、社會因素而不能失敗(提供的服務不能中斷),那么即使政府沒有法定承諾,仍要承擔相關支出責任。此外,合同的終止通常也會產生隱性負債,政府除了根據合同規定補償社會資本外,還需要確保持續提供公共服務或者結束公共服務,將設施用于其他目的或拆除。究其原因,在于提供公共產品和公共服務職責最終還是公共部門,PPP不是推卸責任的手段,無論如果社會資本方以何種方式和理由退出,政府仍有責任和義務要保證公共品的供給數量和質量。

   4.加強全過程監管

   當前監管的重點在合同簽署前的項目遴選和評估,進入合同期階段(合同簽署至合同結束這段時期),監管框架和具體制度安排仍缺乏細節。未來幾年更多項目將進入操作期,缺乏有效監管可能出現風險。

   (四)健全PPP項目配套的政策措施,嚴防PPP模式風險 PPP模式是一項復雜的系統工程,對地方政府的治理能力要求較高,只有通過良好的管理,才能實現預期的好處,避免“PPP陷阱”。

   1.加強PPP法治建設,改善PPP項目環境

   目前PPP模式運作主要依靠政府部門的行政規章進行約束,法律的等級效力較低。操作法規政出多門,財政部、發改委等主要部委職責劃分不清,出臺規章的上位法不同,導致項目執行中的政企關系定位不明、審批標準不同等諸多問題。

   2.多措并舉化解PPP項目融資難的問題

   財預[2017]87號和財預[2017]50號等文件從制度上約束了地方政府非規范融資的“后門”,但在地方政府自身財力有限且“正門”狹窄的情況下,PPP項目融資難的問題變得更加嚴峻。PPP項目的投融資渠道在很大程度上決定PPP市場的可持續發展,也是金融體系能否真正支持服務到實體經濟的一個關鍵節點,因此,急需出臺金融機構和資本市場的參與PPP項目的“正面清單”,發揮政策的支持引導以多種融資工具的運用等,需要盡快出臺和完善具體規則。

   3.加強PPP政府支出的預算管理,提高預算管理水平

   PPP項目的財政支出需要列入預算,但此類預算與傳統預算不同,具有一定的或然性,評價政府的或然責任非常困難,使得此類預算的管理難度較大。一些國家引入或然責任基金或為或然責任提供預算和防護,但我國目前尚無特別規定,在PPP項目進入運營期后,既是考驗政府的支付能力,也考驗著政府的預算管理水平。

   【作者簡介】

   周莉,新疆財經大學公共經濟與管理學院教授;王冠華,北京盈科(烏魯木齊)律師事務所管委會委員、股權高級合伙人、執業律師。

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